2015年1月5日，中共上海市委、上海市人民政府发布《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（简称《上海意见》）。这就是2014年上海市委“一号课题”的具体调研成果。
《上海意见》明确，上海将“建立健全以居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与的居民区治理架构”。
这意味着，上海的社区治理将按照现有的法律框架依然会由居民委员会（简称“居委会”）为主导，而社会组织只是一个配角，排行第五。
法律上的居委会
之前，2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（“民政部意见”）也是这个意思，希望居民委员会在社区治理中起到主导作用，但必须是这样的一个 “社区居民委员会”：其成员经民主选举产生负责社区日常事务的管理；其根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。
我国宪法对居民委员会的自治性予以了规定。此外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（“居委会组织法”）一方面确定了居民委员会的自治性，另一方面，明确规定政府与居民委员会的互动是由政府向居民委员会提供指导、支持和帮助，而居民委员会应向政府反映居民的意见。
值得注意的是，不论是宪法也好，居委会组织法也好，都没有对政府委以管理居民委员会的职责，也没有强制性地规定居委会有向政府汇报工作的义务。相反，居委会组织法对居委会管理的定位是“自我管理”。
现实中的居委会
正如清华大学邓国胜教授在2004年评论民政部草拟的《城市居民委员会组织法（修订稿）》时所说：“居委会的性质很模糊，运作过程中变成为政府街道办事处下的行政性办事机构”，简单点说，居委会在实际运作过程中，就成了街道办事处（简称“街道”）的办事处。
截至2013年底，全国一共有94620个居委会。随着城镇化、老龄化进程加快，更多人从农村融入城市，从单位人变成社会人，城市社区居委会服务的居民需求日趋多样，承担的社会管理任务也日趋繁重。民政部2010年在全国调研发现，目前，平均每个城市居委会要管辖一千至三千户居民，每个居委会要服务上万人；而在上世纪八九十年代，大一些的社区居委会也仅管辖六七百户居民。
居委会管的事越来越多，门口的牌子也呈现几何数字增长，据媒体报道，广东省中山市某社区居委会一副主任说，他们“最多时起码挂了七十多块牌子。而社区的主要工作也由社区服务变为完成上级政府部门交办的各项任务，整理台账、迎接检查考核更是占去了绝大部分工作时间。真正能用于社区服务，给居民排忧解难的时间就屈指可数了。
所以，在2004年民政部《居委会组织法（修订稿）》第四条关于居委会与城市基层政府关系的规定里，还特别增加“政府不得干预依法属于社区居民自治范围内的事项”这句话。在第五条关于居委会职责的规定里，增加“办理本社区居民的公共事务和公益事业，组织居民开展自治活动。”
这些修订都在强调居委会的自治性，体现政社分开的原则；突出了居委会的工作重点是公共服务，的确是未来居委会改革的方向。
《上海意见》也期望：“切实提高居委会动员社区力量、协调社区资源、组织居民自治、服务社区群众的能力和水平。”需要提高的部分恰恰是居委会的短板与问题所在，一个自上而下产生的居委会如何能够有效动员社区力量、协调社区资源、组织居民自治？
居委会体制不改革，很难承担主导社区自治的任务
我国的社区自治不是自下而上自发形成的，而是由政府通过法律、政策的制订自上而下推动出来的产物。而居委会的概念也已经在长期的实践过程当中被添上了深厚的行政色彩。
首先，在社区体制改革的背景下，各地都在进行着不同的尝试，但是基本上其主基调是从街道职能的转变入手，由街道统一指挥、统一管理、统一调配，以居委会为平台实行自治的社区管理机制（参见2014年10月发布的《中共南京市委、南京市人民政府关于印发<深化街道和社区体制改革实施方案>的通知》）。说到底，不管是街道牵头也好，居委会牵头也好，所谓的“治理”，仍然具有浓厚的“管理”之感。
其次，法律一方面认为居委会是民间性的基层群众自治组织，另一方面又矛盾地规定居委会的设立、撤销和规模调整必须要由政府决定（《城市居民委员会组织法》第六条）。这等于直接地否定了居委会的自发性质。
最后，居委会的干部，长期以来并没有通过民主选举产生，都是政府以某种方式任命的。在这种情况下，居委会对整个社区的代表性就大大地减弱了。在实践中，问居委会：你们主要的工作是什么？居委会的工作人员大都会回答：就是执行“条线”的工作。所谓的“条线”也就是街道指派的工作任务。所以，《上海意见》才提及，“规范民主选举，完善居委会选举制度和程序，广泛组织动员居民群众参与居委会选举。”
综上所述，居委会并不是不能够作为社区自治的主体，从最高位阶的宪法来看，居委会完全可以成为代表社区居民利益的民间自治组织。然而，在长期的实践和各种地方性法规、政策或者工作办法中，居委会已然成了政府的前哨站和街道延伸的手臂。即便要将居委会认定为社区自治的主体，也必须首先“还政于民”，再次确认居委会的自治地位并且将街道或地方政府派出机关对居委会的干涉降低到最小。除此之外，最重要的是，有必要对居民委员会的组成成员实行真正意义上的民主选举。
回顾历史，2004年的民政部《城市居民委员会法（修订稿）》就干脆直接增加了如下规定：“任何组织和个人不得指定、委派或者撤换居民委员会成员”、“居民会议或者各居民小组推选产生居民选举委员会成员”、“选举居民委员会，由本社区有选举权的居民提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”。希望这些建议都能成为现实。
与居委会相比较，业委会更像一个自治组织，具有一定的独立性。如果行政主导的居委会不能充分体现自治，是不是能以业委会来主导社区自治呢？这在法律上也存在一定的问题。
业委会的相关法律问题，且听下回分解。
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