现在的环境司法已开了一条门缝，我们要一起努力把门推开，让“法院不得拒绝受理案件、法官不得拒绝裁判案件”成为常态。
当“APEC蓝”被戏谑的时候，中国环保问题已是无法承受之重。2015年1月1日，运行25年后才在争议中完成修订的《环境保护法》开始施行。这部法律能否让人对中国环境的改善有所期待？
“徒法不足以自行。”就在《环保法（修订案）》通过后不久，2014年7月，最高人民法院宣布成立环境资源审判庭。此时距2007年11月，中国第一个地方环境法庭——贵阳市人民法院清镇环保法庭成立已近7年。在此期间，全国已有20个省（市、自治区）设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭300余个。
然而，与中国环境形势日趋严重、环境群体性事件与环境纠纷与日俱增形成鲜明对比的是，不少环境资源审判庭却面临“无案可审”的窘境。
30余年专注于环保法研究的中国环境法资深学者、湖北经济学院院长吕忠梅教授，不仅以全国人大代表的身份参与了新《环保法》的修订，亦是最早呼吁成立环保法庭的学者。从2003年当选第十届全国人大代表以来的12年里，她向最高法院提出了包括成立环保法庭在内的加强环境司法的建议20余件，推动着环境司法的发展。
当前，是否如有些媒体所言，环境审判庭已陷入困顿？公众环境维权，在“散步”甚至激烈对抗之外，司法如何更有作为？中国环境保护何以纳入法治领地？2014年11月，正在为最高法院组织的全国环境法官培训班授课的吕忠梅向财新记者详解中国环境司法体制改革的通路。
在环境保护领域还是行政思维主导，基本上没有为司法机制发挥作用留下空间，这导致虽有环保法但司法机关却难以适用的尴尬局面
财新记者：为什么要设立环保法庭？你作为最早呼吁成立环境专门法庭的学者和人大代表，历经12年才有今天的成果，环境资源专门审判从地方探索与试点到如今最高法院成立环境资源审判庭，也走了7年，其中意味如何？
吕忠梅：成立专门的环境资源审判庭，并非是形式主义或者为了追求某种法律部门利益，而是环境法的实施所必需。环境法是在传统法律部门基础上发展出的新型法律，它与传统法律有着本质不同。我们知道，环境问题引起法律关注的最早领域是侵权法，因为环境污染导致人身或者财产损害，受害人提起诉讼，要求损害赔偿。法院在受理这些案件后，也曾试图运用传统的侵权法原则或制度来解决这类纠纷，但发现结果事与愿违，在传统侵权法的过错责任、直接责任、自己责任的规则下，致害人得不到追究，受害人也得不到赔偿。
这是因为，在环境法上，侵权行为的损害形式是环境污染或生态破坏，比如向水体、大气、土壤排放污染物，砍伐森林、猎杀野生动物、围湖造田，这些行为造成的后果既有他人人身、财产、精神的损害，又有对自然环境本身的损害，存在明显的二元性。这种二元性会导致一个环境污染或破坏行为关涉私益与公益、有形主体与无形主体、个人损害与生态损害、直接利益与间接利益、实际损失与未来风险等多重因素。传统侵权法对于这类纠纷中复杂的因果关系、难以计量的损害后果、行为的不可谴责性等难题无力应对。
因此，一些环境保护先进国家一方面完善侵权法，建立了环境污染侵权的无过错责任制度；另一方面是制定专门的环境法以及环境责任法，建立了双重救济机制并通过诉讼专门化方式，建立统一诉讼规则，以妥善处理环境侵权纠纷，实现环境保护与经济社会协调发展、个人利益与公共利益统筹保护的目标。如日本有《公害健康受害赔偿法》、德国有《环境责任法》，与此同时，确立了专门的诉讼程序，建立了专门的裁判机构。环境资源审判专门化，日益成为国际通行的趋势。
法律的生命在于实施，司法是最正式也是最终的法律实施机制，如果法律制度不能通过司法加以实施，法律只是“无牙的老虎”。中国自1979年制定《环境保护法（试行）》，到现在，已经有了30多部相关法律，我们有大气、水、噪声、固体废弃物等污染防治法，也有土地、水、渔业、森林、草原、野生动物等自然资源保护法，但是，这么多法律却让我们的雾霾天、“酱油水”越来越多，其中一个重要的原因，是法律实施不力；而司法没有发挥实施环境保护法的应有功能更是直接原因。
环境保护领域的“有法不依、执法不严、违法不究”现象十分普遍，执法不力也广受诟病。如何发挥司法功能，首先要解决的问题是建立符合环保法特点的审判机制，从这个意义上讲，环境司法专门化问题十分重要。因此，我从2002年当选为全国人大代表时就开始向最高法院提建议，一直到2007年贵阳市清真法庭成立，后来是无锡、昆明、玉溪，然后是福建全省。2008年，最高法院开始对全国的环境资源审判情况调研，出台了鼓励有条件的地方法院成立环境资源审判庭的司法文件，到今年，最高法院环境资源审判庭成立，它不是突然蹦出来的，而是多年来各方面共同推进的结果。其实，提出建立环境资源审判庭的学者和人大代表、政协委员还有很多，我个人只是其中的一分子。
财新记者：近年来，一旦发生环境事件，更多看到的是权益相关者选择“散步”，甚至更极端方式维权。民众为何如此抉择？公众对环境权益的诉求有哪些方面的变化？
吕忠梅：当前，在环境保护领域还是行政思维主导，法治思维与法治方法还没有得到普遍认同与使用。目前的环境管理手段也还主要是行政手段、命令式监管。这种管理方式，很难适应环境保护“人人既是污染受害者也是排污者”的情形。
随着社会公众环保意识的增强，对于环境权益的诉求也有了很大的变化。目前，中国主要存在两类维权情况，一种是环境污染或生态破坏导致了严重的人身、财产损害后果，受害人的“抗争式维权”。比如近年来媒体曝光的多起儿童血铅事件、砷中毒事件、镉大米事件，都爆发了比较大规模的群体性事件，但结果是陷入了“环境污染——群众受害——媒体曝光——政府埋单”的恶性循环，污染企业或者致害人并未真正付出代价或者承担相应法律责任。另一种情形是随着民众的环保意识增强，对于可能发生的环境权益损害行为因为恐惧而产生抗拒，引发“预防性维权”，比如，从厦门PX事件开始的一系列PX项目事件、垃圾发电厂或垃圾焚烧场等事件，出现了“企业建设——百姓抗争——媒体曝光——政府叫停”的怪相，没有人去问这些项目是否真的该建设，也没有人与群众很好地沟通，只是“一停了之”。其实，这两种现象都不正常，更严重的是会使政府的威信、公信力下降，导致社会对政府的极度不信任。从法律上讲，这些都是典型的权利——权力界定不清，权利（权力）——义务（职责）不明，后果——制裁不力的结果。
正如前面所说，中国从1979年制定环境保护法开始，立法一直走在“快车道”上，其立法远远快过其他法律部门。但是，这些法律存在一个明显的问题，即在法律制度上更多注重的是行政机制，定位为“管理法”，不停地给环境保护部门或者相关职能部门授权，基本上没有为司法机制发挥作用留下空间，这导致虽有环保法，但司法机关却难以适用的尴尬局面，环境纠纷即使到了法院，也难以得到顺利的审理和判决，这是立法上存在的问题。
财新记者：民众更愿意上访而不是诉讼，更愿意找政府而不是找法院，在环境纠纷解决方面，司法机制自身又存在哪些问题？
吕忠梅：出现这种现象的原因除了群众“信访不信法”的社会因素外，现行的诉讼体制也不利于环境纠纷的解决。中国实行民事、行政、刑事三大诉讼分立，三类诉讼各有标的、程序、裁判形式，因此，法院分别设置了民事、行政、刑事审判庭，各个审判庭的业务相互区隔。在这种体制下，一般案件的审理没有问题，但对于复杂的环境纠纷，问题就比较大了。前面已经讲过了环境侵权行为具有二元性，这就意味着一个环境纠纷可能既涉及民事法律关系又涉及行政法律关系，或者说既有污染者与受害者之间的纠纷，也有污染者、受害者与环境管理机关之间的纠纷。按照现行的诉讼体制，这是两个案件，应该分别由不同的审判庭审理，但两个审判庭审理的标的又不相同，导致当事人在民事诉讼与行政诉讼中来回奔波，最终却是案难结、事难了。这种情况多了，老百姓对于环境司法的期望值自然会降低，法院的公信力也会受损。
出现这种情况的原因在于环境保护实体法授权环境保护监管机关处理环境民事纠纷；而在诉讼机制中，如果民事纠纷中出现行政机关的行为，民事审判庭无权审查行政行为的效力，只能中止诉讼，待当事人提起行政诉讼并获得判决后再恢复审理。而行政诉讼中，行政审判庭只能对具体行政行为是否合法进行审查，重点在于审查其权力来源是否合法、行为依据是否合法、程序是否合法，也不能对行政行为的合理性、科学性做出判定。这样一来，由于民事审判法官无权审查和判断行政行为，需要由行政审判法官判断，而行政审判法官的判断，又不是民事审判中所需要的，造成了环境案件中的当事人诉累。这表明：现行的诉讼程序以及体制机制与环境实体法制度不相匹配，也是导致环境司法功能得不到很好发挥的原因。实际上，在环境侵权诉讼中，行政处理的结果应该作为证据加以使用，法官对证据进行审查是行使裁判权的基本方式，并非对行政机关的行政行为加以审查，这种制度设计反而容易导致民事审判法官放弃证据认定职权，简单依据行政判决“一判了之”，形成当事人循环诉讼、行政权力无所适从、司法公信不彰的局面。所以，现在的诉讼机制不利于环境诉讼的公正审理，不利于当事人便捷地获得救济。这是现行体制的一个障碍。
财新记者：这也导致现在许多环境庭无案可办？
吕忠梅：为什么没有更多的环境案件，有客观的历史的原因，一是从立法本身看留给司法的空间不足；二是现行诉讼体制机制不能适应环境司法的需求；三是环境庭成立的时间短，还有一些关系没有理顺。目前，已有的300多个法庭，大部分是新成立的，有些仅仅是批了机构，还处于筹备阶段，人员要培训，机构要建立，保障要跟上，从这个意义上讲，有的法庭还不具备受理案件的条件。当前，最高法院正在做司法解释、做法官培训，也是准备的一部分。我相信，最高法院会在统一司法、规划司法等方面发挥引领作用。
此外，在我们多年对环保法庭的调研中，观察到两个现象，对于我们判断是否有案件也有一定参考价值。一是原来成立的一些环保法庭，案件受理情况很不平衡，有的案件并不少，有的几乎无案可审，这背后的原因在于各地方在探索环境司法专门化时，有不同的体制。虽然各地方都设置了多部门联合执法体制，但据我了解，以司法权为主导的地方，法庭审理的案件数量相对较多，以行政权为主导的地方，法庭审理的案件数量较少。另一个现象是，虽然有的地方成立了环保法庭，但一些环保案件依然进入了民事审判庭，按照传统的民事诉讼受理，比如一些相邻权纠纷。这就涉及法院内部的案件分工以及审判流程管理问题。所以，我们不仅要看到法庭是否有案件，更要看它后面的原因。如果因为目前案件少或者无案件，就否定它存在的价值，肯定是有问题的。如果中国的环境保护需要司法发挥作用，那么，我们的责任在于发现问题并解决问题，坚定地帮助它走入正轨，建立有利于实现环境正义的司法体制与机制。
司法后盾制衡权力
形势在倒逼政府提高与公众沟通对话、构建共同参与机制的能力与水平，在这个过程中，司法大门的打开具有非常大的促进作用
财新记者：民众如何以司法为后盾，形成与行政权力的制衡？
吕忠梅：环境保护必须要有公众的参与。我们每个人既是排污者又是受害者，既有权利也有义务。我们主张权利、参与政府的决策、提出诉求，都可以对政府行政权力形成制约。但是，每个公民也都要承担遵守法律的义务，理性提出诉求，以不损害他人权利的方式行使自己的权利。只要权利不承担义务，也不符合法治的基本精神。
在出现环境风险的时候，公众恐慌是正常的，这需要政府与公众充分的沟通和对话，但现在这个渠道不畅通。政府要确保公民的知情权、参与权、监督权，新《环保法》规定政府信息公开、企业信息公开。如果该公开的信息不公开，公民可以要求你公开，司法要通过审理信息公开纠纷来保障公民的知情权，监督政府、企业公开信息。新《环保法》还规定了政府信息公开的具体内容，要求政府向人大报告环境保护工作，将地方环境质量考核结果纳入对地方政府主要负责人政绩考核的内容，并且要将考核结果向社会公开，这些都是公民知情权制度的内容。
环保法的这些规定，意在改变过去的以行政管理为主、区域管理为主、命令式管理为主的环境保护监管体制，通过赋予公民个人、社会组织以知情权、参与权、监督权，明确企业的环境保护主体责任，形成政府、企业、公民、社会共同参与的多元共治体制机制，这会带来环境治理结构的变化，真正提升国家环境治理体系的水平与能力。原来的治理体制最大的问题是政府纵向很强，社会横向很弱，并且纵向与横向之间没有协同机制，结果就是断裂。现在我们要把横向也做强，让横向和纵向形成网络，可以对话沟通，可以共同担责。如果永远不给公众机会，只有你听政府的，政府怎么想怎么做都不告诉你；你要知情，就认为你捣乱，要“维稳”，这是行不通的。
目前，各地发生了一些事件，国外称之为“邻避”，老百姓不愿意有污染的工厂建在我家门口，至于建在别处，我不管。这种工厂是否应该建？是否真的会有老百姓害怕的污染？如果真的是经济社会发展需要而老百姓都不让建的项目，应该如何处理？这些都在倒逼政府提高与公众沟通对话、构建共同参与机制的能力与水平。当然，真正建立风险识别、风险沟通、风险预防、风险控制的机制需要一个过程，但制度设计的目标明确。在这个过程中，司法大门的打开具有非常大的促进作用，新修改的《行政诉讼法》加大了“民告官”的力度，对于监督政府及相关职能部门依法行政、切实履行保护环境的职责也是福音；另外，环境公益诉讼制度的确立，实际上是授权公益性环境保护组织代行公权力，将政府该做而不愿做不敢做的事情做起来。
当然，这些都不可能一步到位，环境公益诉讼是一个全新的制度，诉讼资格的赋予只是开始，在做的过程中可以往前推进，司法经验的积累也需要逐步完成。社会管理不容来回试错，一旦决策失误，代价巨大。因此，更需要谨慎决策，积极稳妥地推进，这比做错了再退回来代价小一些。
财新记者：关于环境执法的诸多痼疾，像地方保护主义盛行，执法能力不足，权力寻租严重，人们诟病已久。新《环保法》实施之后会有什么变化？
吕忠梅：关于地方执法的问题，的确有你说的现象。这些年，针对环保部门地位提升与执法能力加强的问题，也一直在努力解决。近几轮机构改革，所有的部门都在缩编，环保部门却一直在升格、扩编，这次新《环保法》更是实实在在赋予了环保部门很多权力，像统一监管、统一监测、统一执法，要求地方政府向人大专题报告环境保护工作。有权必有责，因此也规定了比过去更严格的问责制度。结果是新法一出，环保部门害怕了，很多环保局长都问，为什么只问我们的责不问别人的责。
原来是没权力，现在给了权力，他又害怕了。为什么有了权力不敢用，只想要权力而不要责任？环保部门自身的执法能力建设、法治思维与法治方式的运用等问题还很多，需要很好的反省。
财新记者：是不是与政府部门权力架构设计有关系？环保部门不是自嘲为中国最尴尬部门吗？
吕忠梅：架构是一个方面，其中肯定有跟其他部门的关系问题，但环保部门自己也有太多顾虑。现在实行环境终身问责制，给政府念了许多紧箍咒，问责不仅是要问环保局，也要问政府。过去说是政府要GDP，与污染企业穿一条裤子，但是，现在把GDP弱化了，政府决策要实行生态审计与环境质量问责，从制度上讲是政府与环保局长穿一条裤子了，你怕什么呢？这里面也有一些深层次的问题，比如环保局长是怎么产生的，他职业素质与素养如何，有没有担当。现在不是有没有权力的问题，而是这个权力应该由什么样的人来行使，才是最好？
当然，也要考虑怎么形成倒逼机制，不履行职责的时候要坚决问责，不能因为害怕就不问了。法律必须通过实施来树立正确导向，越是这个时候，法律的执行越要严格，法不责众，这个法律也就可有可无。
最近，有两个案例值得高度关注，一个是江苏省泰州市法院，受理了一起公益诉讼案件，对被起诉的六家污染企业做出了承担1.6亿元污染治理费用的判决，现在，这个案子正在二审中；另一个是宁夏的一些企业非法向腾格里沙漠排污，无人监管，媒体曝光后引起了各方面高度重视，已经对污染企业所在县的主要领导、环保部门负责人实行了问责。这表明情况正在改变，要让环境法“长出牙齿”，必须保证法律得到严格的执行。
官员在这个过程中，如何正确理解法律，学会用法治的方法处理各种关系，科学决策、民主决策，这是真正对执政能力提出的考验。
环境法治多向推进
四中全会决定再次强调要以“最严格”的制度推进生态文明建设，随着各项工作的积极推进，目前环境案件少、环境司法功能彰显不足的现状会有改观
财新记者：新《环保法》在公益诉讼方面几经争议，最后的结果你认为如何？
吕忠梅：公益诉讼条款写进新《环保法》非常不容易，我也为此呼吁了很多年。从制度建设的角度看，我也不满意。但是，这个制度既然已经建立了，我们与其坐在这里批评指摘，不如继续帮助它往前走，持建设性的批判态度，利用各种机会，积累经验，完善制度。
目前，环保法、民事诉讼法已初步确立了这个制度，下一步我们可以通过制定司法解释把它变成可实施。最高法院已经拿出了司法解释的初稿正在面向社会征求意见，各方面都可以参与，在这个过程中可以把一些问题具体化，比如环保团体主体资格认定、什么叫设区的市，，都通过司法解释具体化、明确化。
有人认为，理想的公益诉讼制度是不做主体资格条件限制，任何人都可以提起诉讼。但这个方案的可行度有多大？值得深思。美国的公民诉讼不是简单的个人诉讼，公民是一个大概念，从司法实践看更多的是社会团体诉讼。公益诉讼是一种与自己的直接利益没有关系的“第三方诉讼”，需要一定的条件与能力才能参与，不能从概念到概念的简单化。
其实，除了公益诉讼制度以外，新《环保法》还有很多非常重要的内容，没有引起足够的关注。比如前面已经讲到的多元参与的共同治理体制、政府问责、信息公开。还有一个值得关注的变化：新《环保法》建立了环境与健康保护制度，把环境保护与公众健康联系在一起加以考虑。过去的环保法是“见物不见人”，比如，我们的环境影响评价制度要求对可能造成不利环境影响的规划、项目事先评价，但只评价污染物对环境的影响，至于污染物在环境中长期累积是否会产生健康风险，没有建立评价的体系。近几年，发生了一些群体性事件，性质很严重，但却找不到责任主体。如各地发生的儿童血铅事件，儿童的身体血铅含量很高，但环保部门监测的企业都是达标排放，老百姓就问，达标排放为什么我的孩子血铅这么高呢？这里面既涉及企业的达标排放是否真实的问题，因为我们并未实现完全的24小时在线监测，可能监测当时达标，但大多数时候未达标；更严重的问题是我们没有建立以保障人体健康为核心的标准体系，即使企业一直达标排放，也可能造成人体健康损害。我们知道，环境污染最终也是最严重的后果就是造成人体健康损害，并且有些损害是不可逆转的，比如儿童血铅造成的智力障碍、癌症、不孕不育、先天性畸形儿等等。
对于环境与健康问题，必须建立风险调查、风险监测、风险评估体系，不能等出现了严重的健康事件后再去处理。因此，新《环保法》在立法宗旨中把保障“人体健康”改成保障“公众健康”，确立环境保护优先原则，建立环境与健康保护制度，对于我们每个人都是非常重要的制度安排。
财新记者：刚刚闭幕的中共十八届四中全会聚焦依法治国，提出“用严格的法律制度保护生态环境”。环境司法工作会面临怎样的机遇？未来的改革如何深化？
吕忠梅：十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系的要求，对环境法治建设非常重要。尤其是四中全会决定再次强调要以“最严格”的制度推进生态文明建设，下一步，我们有许多工作要做：一是要继续完善立法，让法律更加严格，本届全国人大常委会的立法计划中，涉及环境保护的法律有11项。除了即将实施的新《环保法》外，已经启动了《大气污染防治法》的修订，《土壤污染防治法》的制定工作，法律的立、改、废，都要贯彻四中全会精神，朝最严格方向发展。二是要切实加强法律执行，把新《环保法》建立的多方参与的共同治理体制机制运行起来，这需要结合法治政府建设加以推进。三是要充分发挥司法机关的功能与作用，推进司法专门化，完善司法体制与机制。四是要加强环境法治宣传教育，建立保护环境人人参与、低碳生活、绿色消费、遵守法律的良好社会氛围，每个人都为保护环境做贡献，而不是等着别人保护环境我只享受环境。
这里，我特别想说的是，环境司法专门化需要大力推进，除了现在已经在做的成立环境司法专门审判庭、建立环境诉讼专门制度，还应该推进环境专门法院建设，就像现在已经建立的知识产权法院一样。同时，也要结合最高院的巡回法庭设置，实现环境案件的跨区域管辖；此外，我们也在建议，最高法院推进海事法院主管流域污染案件试点，形成符合生态环境规律的案件管辖与审理体系。
2014年，我的研究团队承担了最高法院委托的关于环境司法专门化的重大研究课题，我们正在对这个问题进行更为深入的研究，希望能够提供较为系统的理论支撑与实践方案设计。据我所知，最高法院环资庭成立后，他们的工作推进也非常迅速，几个月来，他们一直在为出台关于环境公益诉讼的司法解释、环境审判程序的司法解释做调研，召开各种座谈会、征求意见会。2014年11月，最高法环资庭承办
环境资源法专题培训，全国三级法院有几百名法官参加。我相信，随着各项工作的积极推进，目前环境案件少、环境司法功能彰显不足的现状会有改观。
当然，一切离理想状态还很远，我以为，现在的环境司法是开了一条门缝，但只要门打开了，我们就要一起努力，把门推开，让“法院不得拒绝受理案件、法官不得拒绝裁判案件”成为常态。
