随着非政府组织在公共外交中日益受到重视，非政府组织在公共外交中有三种身份：作为工具、对象或主体。三种身份的非政府组织正从外交舞台的边缘走向中央，影响主权国家的外交议程，构建主权国家的国际形象，使主权国家的外交面临着从未有过的挑战。
随着外交全球化、社会化、民主化、网络化趋势的发展，非政府组织在外交，特别是公共外交中的重要性日渐突出。非政府组织既是公共外交的工具、对象，也是公共外交的主体，非政府组织正以不同的身份影响着各国外交。
维基百科对公共外交的解释是，简单地说，公共外交就是一种“由政府通过公共传播媒介或通过一系列广泛的非政府实体，如政党、企业、行业协会、工会、教育机构、宗教组织、种族团体以及有影响力的个人，来影响其他国家政府的政治和行动目的”国际关系行为，在这里，非政府组织具有工具性质，非政府组织在公共外交中“工具”身份的形成与以下三个因素密切相关。
首先是外交研究者们对公共外交的认识和界定。外交研究者们认为从传统上来看，公共外交是主权国家的行为，而不是非国家行为体的行为，大多数公共外交研究也更侧重于考察主权国家对公共外交的使用，而不是非国家行为体，如米歇尔•朗认为公共外交，或对外公共事务，无论你把它称为什么，就是因为它是由国家实施的，对它的各种反应也是基于它是由国家实施的事实，非国家行为体的行为不可能被看作是从事公共外交，除非它们是代表国家利益。赵可金也指出，公共外交是“一个国家的政府同另一个国家的公众所进行的直接交流和沟通的活动。在公共外交过程中，政府可以出现在前台，也可以隐身幕后，但整个公共外交的策划、组织、协调必须由政府负责，是否由政府出面或是否受到政府的授权或者委托，是公共外交与国际民间交流的根本区别”。不论是国际还是国内的主流观点都认为公共外交只可能是国家的一种追求，政府在公共外交过程中起着策划、组织、协调、授权、委托、资助等领导作用，非政府组织可以参与到公共外交活动中，但主要是传输政府的意图、政策或实施政府战略部署，完成国家对外交往任务，推动国家利益有效实现，如同公共外交中的广播、电视、电影、报纸、杂志等传播媒介，是政府推行公共外交的工具。
其次是外交决策者们对非政府组织工具价值的重视。作为公共外交工具的非政府组织的历史可以追溯到冷战初期，当时美国建立国家自由欧洲委员会，推动自由主义思想观念在共产主义世界扩散，非政府组织成为美国及其盟国在欧洲争取价值观认同的有效武器。此后，西方国家用“和平演变”战略影响社会主义国家，以非政府组织为主的公共外交成为西方国家对外政策和国家安全战略的重要组成部分，为这种战略的顺利实施立下汗马功劳。历经冷战，在冷战后的几十年中，非政府组织在公共外交中的工具作用时而被诟病，时而被赞扬，但没有国家再忽视它，非政府组织受到越来越多的重视，被不同的国家用来实现不同的外交目标。如日本借助非政府组织改善国家的历史形象;加拿大借助非政府组织缓解国际舆论对其增加可猎杀的海豹配额的强烈谴责;澳大利亚以非政府组织为合作伙伴，促进与太平洋、非洲、中东、拉丁美洲和加勒比地区60多个国家和社区友好关系。此外，英国、法国、荷兰、德国、瑞典等国家也非常重视非政府组织在公共外交中的功能，非政府组织在推动这些国家的对外发展援助、文化交流和教育活动，促进国家间的经济文化社会合作，提升国家外交正当性和增强国家对外传播效果方面都功不可没。
最后是非政府组织对自身工具身份的认知和肯定。扎特平利那对活跃在美国公共外交中的非政府组织进行了实证研究，大量问卷调查和深度访谈表明，尽管不是全部，但美国有很多非政府组织对国家的价值观念和外政策都有非常高的认同度，有强烈的愿望在世界范围内传播国家价值观念，为国家外交服务。冷战时期每届美国政府都鼓励非政府组织参与美国的公共外交事务，非政府组织也把自己看作是一支可以用来更有效地在世界各地促进美国式民主的重要力量，参与公共外交的非政府组织包括学校、医院、环保组织、慈善组织、宗教组织、人权组织、社会服务组织、艺术博物馆、研究机构、思想库、基金会、商会，长期或明或暗地承担着美国外交任务，政府为这些非政府组织提供资金支持，这些非政府组织则在对外援助活动中自觉或不自觉地体现和贯彻国家价值观念，扩大国家在国际社会的影响力。
为什么非政府组织的工具价值历经冷战及冷战后几十年长盛不衰呢?吉尔布认为政府之所以选择这种方法，是因为政府相信这要比由政府直接发起的公共外交更有效，它有助于隐藏政府的真实意图和资金来源，加强在目标国推动运动的合法性。李庆四认为，非政府组织在国际社会有特殊的象征意义：其一，它是小政府大社会的传统文化理念的体现，象征着“社会实现自治、减少政府施政成本、人民当家作主的实践机会”;其二，它象征着“市民社会与政治国家的分立，廓清了权利与权力的界限”，体现了国家权力的相互制衡;其三，它常常扮演着沟通政府与社会的桥梁，承担着“社会良心”的责任，“有责任心的市民社会是政府提高执政能力的伙伴”。就此而言，非政府组织是主权国家公共外交中“政治正确性的必要成分”，非政府组织从公民社会赢得合法性、责任和资源，其声音和行动最容易得到国际公众认可。
非政府组织在公共外交中的第二种身份是“公共外交对象”。非政府组织作为公共外交对象的历史几乎与其作为公共外交工具的历史一样长。早在冷战时期，美国及其盟国的外交活动就瞄准了东欧国家的市民社会组织，20世纪60至70年代，苏联出现各种运动和组织，如人权民主运动、反对社会主义的宗教组织、体育俱乐部、志愿性民间社团、环境保护团体以及文学团体等，“国际和平”组织、劳联产联、国家民主基金会、人权观察等，西方非政府组织开始在苏联培植亲西方的民间力量，在他们的培育下，苏联形形色色的非政府组织如雨后春笋般地发展起来，在激化苏联社会矛盾和冲突中发挥了重要作用。冷战结束后，中亚、俄罗斯的民间力量依然是西方国家公共外交的重点对象，如1993年到2003年，美国用于帮助独联体国家进行“民主改革”的90亿美元专项援助，其中3/4都提供给这些国家的企业、民间组织和独立媒体。事实上，西方国家公共外交的对象远不止东欧、中亚和俄罗斯的非政府组织，还有世界上其他发展中地区，如非洲、拉丁美洲和东南亚的社会力量，特别是近年来，随着这些地区公民社会的发展，种类繁多的非政府组织在国内争取民主、平等、公平和推进国家政治现代化进程中都相当活跃，西方国家更加重视与这些地区非政府组织的沟通，常常以本国非政府组织为中介资助这些民间力量。
为什么非政府组织会成为西方国家公共外交的重要选择呢?首先，非政府组织是具有一定目标和愿望的志愿者群体，有组织者和领导者，这些人通常在品行、能力、经验、知识等方面具有一定优势，是社会上德高望重或有影响力的人如前政治家、著名知识分子或其他专家学者。他们有能力通过各种方式激发公众参与政治活动的意愿并影响其选择，是促成各种政治性活动的初始力量和推动器。其次，非政府组织会有一定规模和数量的基层成员。他们来自社会的各个阶层和领域，如热心社会事务的市民、工人、学生、教师、商人以及非政府组织的服务对象，但他们具有共同的目标和愿望，容易凝聚在一起成为一些倡议性活动。如呼吁、请愿、抗议、示威游行，甚至非暴力抵抗运动的群众基础，而公众参与政治活动的意愿和规模，是影响政府政策变化的关键力量。再次，非政府组织的主要活动是从事公益事业，大多数活动与慈善事业、社会救助、气候变化、生态环境、人口素质提高、妇女儿童教育、生存与发展等问题有关，主要服务对象是被主流社会所忽视或排斥的边缘性社会群体，不以经济利益和政治利益为目的。有些非政府组织有深刻的宗教或族群根基，有些非政府组织虽然历史较短，但为国家的社会政治发展做出了贡献，如提供减贫救灾和社会服务、参与国家民主进程，调解冲突与稳定社会等，容易产生吸引力和号召力。此外，非政府组织是独立于政府的民间自治力量。他们与政府不存在直接的行政关系，在公共关系的交往方面不受政府的控制，虽然在日常活动中不可避免地要与政府发生某种联系，但这种联系是建立在活动和信念不受约束的基础之上的，开展哪些活动和项目，交往何种对象，接受哪种方式的捐赠，寻找什么样的合作伙伴，都是非政府组织自行决定的。这些特点都极易使目标国非政府组织从“公共外交的对象”转换为“公共外交的工具”，所以西方国家常常会以他们为公共外交的对象。
与非政府组织在公共外交中的“工具”身份和“外交对象”身份不同，其公共外交“主体”的身份一直存在激烈的争论。根据梅龙的观察，直到20世纪80年代，在公共外交研究中，还没有人明确地将非政府组织看作是“公共外交的行为主体”，公共外交一直被理解为是由政府发起的针对外国公众的外交活动，政府是这一活动的理所当然的主体，然而，近年来一些外国思想库，如英国外交政策中心、南加利福尼亚大学公共外交中心都开始挑战这一观念，他们认为公共外交的主体并不仅限于政府，还包括其他国际行为体。
一些外国学者也将非政府组织看作是公共外交的主体，如库姆认为公共外交就是政府和私人团体直接或间接用来影响外国公众态度和观念的方法，吉尔布认为库姆对公共外交的重新定义在国际关系研究和国际政治传播研究中都有重要意义，因为他将非政府组织等非国家行为体添加到了公共外交的主体中，反映了世界政治中各行为体间相互依存度的不断提高。格雷戈里认为公共外交既被国家，也被非政府组织等非国家行为体用来理解和参与一系列广泛的与治理相关的问题，并影响公众，如经济增长、民主、货物与服务分配和各种跨境威胁和机遇。在这个定义中非政府组织等非国家行为体已明显不再是促进国家利益实现的被动的工具，而是成了利用公共外交方法促进全球治理实现的主体。
非政府组织被国际学界理解为公共外交的主体之一，主要原因在于：第一，非政府组织在全球治理中的地位提高。冷战结束后，以国家为中心的国际格局转变成不仅由政府，而且由跨国公司，非政府组织和社会运动多层次行为主体共同发挥作用的国际格局，非政府组织被授予联合国咨商地位，有更多机会和能力真正影响全球事务。第二，非政府组织从事解决的问题多是公众关心的全球性问题，非政府组织常常将这些活动建构成具有公平、正义、平等、可持续发展、人道主义等伦理价值和道德性的议题，任何一个主权国家如果忽视这些议题，都会形成不讲求道义的负面形象。第三，信息技术的发展使非政府组织拥有有效的传播体系和机制，大多数非政府组织都建立了自己网站，有的还出版电子图书，电子新闻杂志，举办政治论坛等等，通过这些平台，非政府组织能够广泛开展自己的宣传倡议活动，加强与同类型国内国际非政府组织的联系，并与自己现有的成员与潜在的支持者广泛沟通，也使非政府组织劝说、监督，向政府施加压力接受自己的观点有了更多的渠道。由于独立于政府，非政府组织的传播体系在外国公众中享有更多的信誉，扎特平利那的采访调查表明，美国政府拥有的媒体在国际社会并不受欢迎，相反，美国政府资助的非政府组织的媒体传播的信息被认为是“平衡的”，不是“宣传”，更容易被外国公众接受，尽管他们也总是展示美国政府的视角，重点推出美国政府的代表性观念，并尽力遮掩反对派的观点。
上述分析表明，随着各国公民社会的日益壮大和公共外交的不断发展，非政府组织作为公共外交的工具、对象和主体，正从外交舞台的边缘走向中央，非政府组织正在成为一股强大的力量，影响主权国家的外交议程，干预主权国家的对外政策，构建主权国家的国际形象，虽然在国际政治中国家仍然是主角，但非政府组织对主权国家的约束、限制和影响日益强劲，使主权国家的外交面临着从未有过的挑战和机遇。
张丽君：华东师范大学政治学系副教授;澳大利亚新南威士大学访问学者。
马克•威廉姆斯(Marc Williams)：澳大利亚新南威尔士大学社会科学学院教授。
文章来源于《公共外交季刊》
