黄承伟博士，中国国际扶贫中心副主任
从政府的角度谈如何应对不平等，这是一个宏大的题目。我将从四个方面来展开这个问题。
不平等程度的加剧是中国及世界其他发展中国家面临的最突出的问题之一。主要表现其一是人均收入的绝对增长和绝对贫困人口的减少；其二是财富分配机制的失衡导致不同阶层的贫富差距加大。
从全球角度来讲，不平等问题一直在讨论中向前推进。它是与政治、经济各方面的因素交杂在一起的复杂问题，不像减贫一样容易取得共识。所以,消除不平等到目前为止能够取得一些共识，来自于各方对这个问题认识的不断深化。中国政府对不平等的关注主要集中在经济的不平等、机会的不平等和福利的不平等三个方面。
（一）经济的不平等
1. 基尼系数测量的收入分配不平等
通过引用人民大学中国综合社会调查（CGSS）、北京大学中国家庭追踪调查（CFPS）、西南财大中国家庭金融调查（CHFS）与国家统计局的数据，将中国和美国的基尼系数对比并形成趋势图。
我们可以很明显地发现，如果单从基尼系数来看,中国的不平等程度是在不断地扩大。库兹涅茨认为从贫到富，一定要经历从低不平等到中不平等、高不平等，然后再下降的过程，这个趋势呈现倒“U”型，就是库兹涅茨曲线。
在国际比较中我们可以看出来，中国的还没到倒“U”形的高级阶段，它的不平等还会继续维持。
中国的贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”的基本倾向，贫困程度深，初步脱贫人口返贫现象严重。
以上两个图反映出的是我们国家在过去的三十多年来，贫困发生率、基尼系数和农村人均收入变化的情况。这是1988年-2002年从不同角度来测量城市贫困的情况，反映出的也是一种不平等的状况。
（二）机会上的不平等
机会的不平等最直观的体现是教育机会不平等、就业机会不平等。教育机会在人口中的分配形态，相当程度上决定着一个社会的公正程度和社会分层的基本特征，因为财富分配不均现象在代际间传递的趋势会因为平等的教育而减缓。
（三）福利上的不平等
当前社会福利制度主要体现在养老、教育医疗等领域。中国养老保险覆盖率的差异主要体现在城乡居民之间和不同性别之间存在着巨大差异。根据2006年底中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据,城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上,而农村老年人的覆盖率不到4%。社会保障权利分配的不平等在中国较为突出。当然近十年来改善比较明显，但是改善无论从标准还是覆盖力上，还是有比较大的差距。
中国的不平等突出表现为城乡之间、地区之间在收入分配、财产分配、基础教育、公共卫生、基本服务等方面的巨大差异，这些显著的差异使城乡居民之间形成了在收入分配、财富分配等基本公共服务方面不同的国民待遇、贫困问题和发展的失衡是不平等带来的主要后果。
（一）城乡之间的不平等
城乡之间的不平等，主要体现城乡居民的收入差距。从上图来看，差距一直在扩大，近两年来有所回落，但是回落的比例还是比较缓慢。
（二）地区之间的不平等
2013年全国有6个贫困人口在600万以上的省份，贫困人口的数量大、规模大，显然发展上不可能有平等可言。
另外一方面，从贫困地区贫困人口的分布来看，我们也可以看到贫困人口主要分布在重点县和重点地区，也就体现出在发展当中的不平等。
2011年在全国确定了“11+3”的14个连片特困地区，连片特困地区总体的贫困发生率要比全国平均水平高得多。
从2002年-2013年全国农村和扶贫开发工作重点县收入增长的比例，我们看出这种不平等有所减弱，但是依然维持在差距当中的减弱。
（三）行业之间的不平等
中国另外一个收入差距的体现是国民收入中劳动要素所获得的收入占比在下降。从近年的数据来看，劳动收入占比降到了40%左右，远远低于其他市场经济国家。产业结构的变迁是影响因素之一。
（四）教育的不平等
在义务教育得以普及，全国人口素质得到巨大改善的情况下，城乡居民之间和不同地区居民之间仍然存在着教育资源分配、教育机会享有、人口受教育程度等方面的显著差异，到2006年没有达到中国政府提出的普及九年义务教育目标的431个县全部集中在贫困地区，所以这也是一个巨大的不平等。
（五）医疗卫生不平等
卫生健康投入方面,城市和农村人均卫生费用的绝对差距由1990年的相差120元增加到2005年的相差645元。
以有效的减贫减少不平等
新中国成立以后，中国实际上一直在进行着以政府为主导的大规模的减贫活动。中国的税收制度和转移支付制度都是减少不平等的重要财税政策，其主要是为促进公平正义、缩小贫富差距而设计。从对减贫起重要作用的因素来进行粗略的划分，可以分为以下几个阶段。
（一）1949-1977年，在计划经济体制下实现广义扶贫
从1949年-1977年，我国在计划经济体制下实行广义的扶贫。主要的措施就是建立农村财产公有制的同时，国家还在农村生产力发展方面采取了一系列措施，这些努力促进了中国农业生产力的发展和农村人口福利水平的提高，引发了中国历史上第一次大规模的贫困缓解。到1978年中国农村贫困人口还有2.5亿，占当时农村人口的30.7%。
（二）1978-1985年，通过制度性变革引发大规模缓解贫困
第二阶段，从1978年-1985年，主要通过制度性的变革促进大规模的缓解贫困。主要措施包括建立家庭联产承包责任制，以市场化为取向的农产品价格形成和流通体制改革，促进社会劳动力向非农产业转移等等，构成了此阶段中国农村减缓贫困的主要推动力。农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到1985年的1.25亿，平均每年减少1786万人，相应的贫困发生率由30.7%减少到14.8%，年均递减速度为9.4%。
（三）1986-2000年，以区域性瞄准及攻坚方式推进开发式扶贫
随着市场化经济改革的逐渐展开，农村改革边际效益逐渐下降，农村经济增长和农民生活状况改善陷于停滞，中西部和东部沿海地区的农民收入差距逐渐扩大。基于这种形势，中国政府从1986年起开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发。中国农村贫困人口从8000万下降到3000万，贫困发生率下降到3%左右。
（四）2001-2012年，促进区域协调发展实现减贫
国家实施以工促农、以城带乡和社会主义新农村建设战略。1999年开始实施西部大开发战略，旨在改善西部地区的发展条件，加快欠发达地区发展。2001年颁布并实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，旨在到2010年尽快解决剩余贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的生产生活条件，巩固扶贫成果。2011年，确定十四个集中连片特殊困难地区作为扶贫开发主战场，提高扶贫标准扶贫对象2010年底扩大到1.6亿人。实际上这也是中国应对不平等的一个很重要的措施，就是提高标准，将更多的人纳入到扶持的范围。
（五）2013年至今，实施精准扶贫精准脱贫方略实现现有农村贫困人口全部脱贫
2013年至今，国家把农村扶贫开发作为十三五规划重要组成部分。2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，全面实施精准扶贫精准脱贫方略，按照中央的部署，按照习近平总书记新时期的扶贫开发战略思想来推动精准扶贫和精准脱贫。最典型的特征就是全面实施精准扶贫、精准脱贫方略。所谓的方略不是说一个措施、两个措施，它是一整套的国家治理贫困的这套体系，也包括核心内容、实现路径、根本要求、保障体系、落实行动，它是一揽子的设计，我们花了将近两年的时间完成整个顶层的设计。
在共享发展中应对不平等
十八大以来，党和政府坚持把解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在各项工作的首要位置，以“保基本、兜底线、促公平、可持续”为准则，不断筑牢民生保障底线。这是中国政府执政的理念，这种理念实际上是应对不平等的一个最主要的理念和政策的出发点。党的十八届五中全会指出：“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多的获得感。”我们相信,只要按照这种理念，坚持以人民为中心的发展的思想，不平等的问题肯定能够得到很好的应对。”让人民有更多的获得感”是习近平同志治国理政思想的重要内容，深刻体现了立党为公、执政为民的宗旨意识，确确实实是治国理政当中很重要的理念，这影响着中国政府未来“十三五”时期、更长时期的发展，也就影响着我们不平等程度的改善。
这里面有几个综合性的措施。
（一）推进户籍制度改革，缩小城乡差距
城乡的二元结构是导致我们国家城乡不平等的一个很重要的因素，在这方面我们的目标是到2020年基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理的公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。这实际上对中国政府来讲难度非常大，但是这些问题解决以后，对于减轻不平等程度是卓有成效的。
（二）构建社会保障体系，促进民生发展
在这方面，中国政府一直在努力，有些已经取得成效，有些正在深化改革当中往前推进。可以预想到2020年全面建成小康社会的时候，很多方面都会得到明显改善，不平等的程度会得到明显缓解。这其中就包含坚持教育优先发展；贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策；改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度；完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作；建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求；坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益；积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业；健全残疾人社会保障和服务体系，确实保障残疾人权益；健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。
（三）完善农村农业政策体系，促进共享发展
中国政府把强化农村农业的发展作为共享发展的一个很重要的部分，制定了一系列政策，比如说加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给；坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件；着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长；坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系；加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。我相信这一系列措施的实施和政策体系的不断完善，对于改善农业的发展、农村的发展的现状，对于持续性增加农民的收入，从而来减少我们整体的收入差距，会有明显的效果。
这是我对于中国应对不平等的整体性了解，有一些不一定很正确，有一些也缺乏深入的数据的分析，但是它在一定程度上反映了在五大发展理念的指导下，在推进全面建成小康社会进程当中，我们将在减贫中实现共享，在共享发展中共同应对不平等。
