1、 澄清问题 理解概念
这一问题并不像看起来那么简单，问题本身既可以理解为一个关于实然的问题，“政府为什么会有购买服务的实践”；也可以是一个关于合理性、必要性的设问，即“政府购买服务的合理性、必要性何在”。由于各国政府规模、政府-市场的关系有很大的差别，语境（content）会对问题的讨论产生实质性的影响；不同语境下可能得出相近或一致的结论，但在深入讨论之前，我们仅可将其作为未经验证的假设来看待，即对不同发展时期的不同国家而言，政府购买服务的合理性、必要性有可能一致，也有可能不完全一致，尽管多个国家都有政府购买服务的行为。
政府购买服务并非从来就有，各国结合自身情况在“政府购买服务”这一领域有多种形式的实践尝试；这一概念与公民社会、NGO等概念一样，由西方传入，只不过传入的时间更短，实践方面与概念对应的做法同样发轫于西方国家。比如在这一概念中与“购买”对应的英文表达有procurement/purchasing/contracting等不同选择，在实践中也表现为多种具体的做法，因此该概念的内涵并不完全确定。但总体而言，政府购买服务体现了政府对于市场、第三部门的组织（包括企业与社会组织）在社会公共服务提供方面的支持、认可；形式或有不同，核心逻辑都是：服务由政府之外的其他组织提供，政府替服务对象（公众）向这些组织付费。
2、 合理性、必要性讨论
结合上述理解，政府购买服务这一概念，涉及三方主体：政府、服务提供者、公众。
合理性讨论
那么政府为什么替公众付费？
说明政府这一举动的合理性，需接受两个必要的假定：其一，政府负有向公众提供公共服务的责任；其二，这部分责任的最终责任人是政府，但实际提供者可以是政府之外的其他组织。但这两个假定都并非天然成立的，而是随着时代发展，作为一种理论假说越来越被人们所接受。正因如此，对于这两个前提假定我们还可以进一步追问，政府承担公共责任的边界为何、如何确定，以及服务分担与责任分担的关系。
必要性讨论
上述假定仅仅回应了政府购买服务的合理性，并未对其必要性给予充分支持：即便我们接受社会服务可由政府提供、也可由其他部门提供的观点，那么为什么不能由政府全盘负责？换言之，为什么有些服务由其他部门来提供更好？对于这一问题，可有不同的回应方式。有研究者指出，在社会服务供给方面，私营部门相对于政府有比较优势，更有效率。但结合我国现实国情观察，很多时候社会组织能力不足，反不如政府，有论者据此对“优势论”提出质疑。个人认为，关于这一问题，从政府视角出发来解释或许更有说服力，即政府的性质、职能应严格界定，借用新公共管理运动的形象说法，政府更应“掌舵”而非“划桨”（奥斯本 盖布勒,1996）。即便私营部门暂时能力不足，政府也应主动让渡空间交给社会，发挥市场的基础性作用，把市场的还给市场，把社会的交给社会。
与必要性相关，另一方向的讨论是，如果我们承认上述讨论是合理的，那么人们不禁会问，既然如此，为什么不由公众直接向这些组织来付费呢？省去政府购买这一环节不是更为简单吗？政府用以购买服务的经费从何而来？难道不是通过财政税收，从组织或公众当中汲取的资源吗？为什么不能把服务、责任、财权一并转交给社会呢？
回应这一问题，可从政府、市场两个角度分析：从政府角度分析，政府责任边界的划定会受客观上公众的现实需求及主观上公众对政府的认识、权利诉求双重影响，限权与担责存在张力，尽管受社会治理模式转变的影响，政府试图缩小自身规模，但同时其仍有扩张责任边界的压力与冲动，各国政府很难转交责任、缩小责任边界，政府-市场-社会的关系格局仍在深刻调整之中。从市场角度分析，很多时候公共服务的市场机制尚不健全，一些服务提供者，特别是非营利组织很难仅靠服务收费支撑其发展运作。
3、特定语境下的现实意义
具体到我国现阶段特定语境，政府购买服务在我国有着超出泛泛而论的合理性、必要性分析的特殊现实意义。研究者指出，公民社会组织对政府资源的依靠在全球范围内是普遍现象，具体来说，根据约翰霍普金斯非营利比较研究项目统计，在39个有可靠数据支持的国家中公民社会组织收入来源中政府资助与慈善捐赠的比例是2：1（萨拉蒙 等,2009）。另据学者分析，从国际比较视角来看，现代社会组织体制可分为自由主义、法团主义、管制主义三种类型（王名，2016），不同体制下社会组织发展借助公共资源与政府资源的比例、方式都有区别。而我国经济社会转型的起点处是全能国家、全能政府，逐渐放开市场、重建社会，近年来第三部门社会组织虽得到了迅猛发展、长足进步，但毕竟政府仍握有大量资源，社会组织发展相对薄弱。在这样的前提下，政府购买服务更是一种现实选择：公众多样化、专业化的公共服务需求日益增长，政府无从满足，亟待企业、社会组织进入这一领域提高服务供给；但市场机制不健全、社会组织能力普遍不足。政府购买服务，既有助于政府职能转移、机构改革，又能给予社会组织一定成长、发展的空间，同时满足不断增长的公共服务需求，并最终发展公共服务的供给水平与层次，丰富需求方的选择。在特定的发展阶段，政府购买服务更能为社会组织提供稳定的资金来源；如果未来社会组织服务收费能力整体获得了较大发展，政府购买或可更多地让位于税收减免，让公众通过市场直接付费，政府则通过对服务提供者税收减免的方式表达对其分担政府责任的认可，还资源于社会。当然，也有学者认为，税收减免本身也属于广义“政府购买服务”的范畴（萨拉蒙 等,2009）。
政府购买服务作为概念、理论传入我国并写入政策、进入实践经历了一个发展过程。
国内对政府购买服务的关注与讨论最初受全球公民社会研究的影响，有关部门与学者共同对相关理论开展研究。随后，经过部门倡导、项目实验等政策过程，相关各部委对该问题的认识形成了共识，政府购买服务及其理念获得了国家层面的认可。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的出台即为其重要标志。
随后，民政部、财政部又陆续出台了一系列文件，就政府购买服务的支持和规范、预算管理等问题做出了具体的规定。在国家层面政策法规的引导与推动下，各地也逐渐开始陆续出台与之相关的实施意见，推进政府购买服务实践发展。截至目前，全国大部分省份已出台相关实施意见。
整体来看，政府购买服务实践探索在我国才刚刚起步。经历几年时间，一些地方积累了一定的经验，如地方政府购买服务指导性目录的操作性不断加强；也取得了积极成效，广大群众从中受益受惠。但在发展过程中，政购实践也遇到一些困难和挑战。挑战主要有几方面，一是来自客观条件的挑战，包括社会组织发展水平存在地区差异（有些地方认为难以找到合适的组织来承接购买服务）；二是认识上、做法上的挑战，例如怎样防止政府购买服务流于形式，如何对政府购买服务的绩效进行评价等。
结合现实情况，个人以为现阶段应对挑战，正确理解、认识政府购买服务的初衷、作用，并据此考虑、设计未来发展战略的思路仍应得到强调与重视。政府购买服务兼具“服务公众”、“促进社会组织发展”两项功能、两方面目标取向，转移政府职能、促进社会组织发展本质上也是要为公众服务，但更立足于长远。对于不符合发展方向的做法需及时纠偏（如财政部近期出台政策，强调地方不得借政府购买服务的名义违法违规举债）。各地需探索如何借助政府购买服务使社会组织得到锻炼，应完善监督机制、评价机制、过程性的管理支持机制。
例如，邀请第三方机构开展支持性评估，是合理结合兼顾政府购买服务不同价值取向的有效举措；社会组织的专业能力只有通过具体的服务提供、项目承接才能不断得到提升，而专业能力提升的发展有一个从流程化的项目管理到对社会服务细分市场的专门关注、专业化服务技术手段的熟练应用，再到通过社会组织的专业视角对社会需求形成独到把握、专业化的项目设计，进而发展出能够整合社会资源参与服务提供的渐进的、逐级提升的过程。在这一逐步提升的过程中，政府应用借助专业的第三方评估、社会组织支持服务机构，发挥其支持、服务、引领发展的作用。
（图片来自网络）
本文作者：汪伟楠
北京师范大学社发学院非营利管理方向 博士生
