伴随大规模的人口流动和农民进城务工，流动儿童的义务教育成为当前突出的教育公平问题。“以流入地政府为主、以全日制公办学校为主”的“两为主”政策和地方实践经历十多年的发展变迁，正在向将常住人口纳入区域教育发展规划、将流动儿童教育纳入财政保障范围的“两纳入”转变。与此同时，大城市基于人口控制等原因，使得流动儿童义务教育出现新的障碍。建议要顺应人口流动和城市化的内在规律，切实降低入学门槛，保障流动儿童的教育权利；加大省级统筹，建立各级政府分担的教育财政机制；促进流动儿童异地中考、高考，重视流动儿童的学前教育和初中后教育；完善积分入学入户制度，实质性地促进流动人口市民化。
图片来源：新京报 薛珺
城市化进程中新的教育边缘化群体
在中国快速城市化的进程中，伴随农村劳动力向城市的转移，全国范围内出现大规模的人口流动。截止到2015年10月1日，全国流动人口总量约为2.47亿。在此过程中，出现了数量巨大的流动儿童。本文所指流动儿童是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上，不包括市辖区内人户分离，年龄在18周岁以下的人口。教育部门一般将义务教育阶段的流动儿童统计为“随迁子女”（指随务工父母到输入地的城区、镇区同住的适龄儿童少年），其中户籍为农村的流动儿童被统计为“进城务工人员随迁子女”，无法跟随父母一同进城、被留在农村的孩子被称为“农村留守儿童”。
流动儿童和留守儿童的义务教育，是当前中国最为突出的教育公平问题。留守儿童由于亲子分离、缺乏监护人，失去了有效教育的基本前提。许多低龄寄宿的孩子，在身心健康和学业上都出现明显问题，还有一些留守儿童处于完全没有成人监管的高危状态。流动儿童和留守儿童其实是同一个群体，其角色经常在变动之中。减少和解决留守儿童问题的途径之一，就是让他们成为流动儿童，从而骨肉团聚，有完整的家庭和家庭教育。因而，解决好流动儿童的教育保障，对于促进社会公平和教育公平具有重要意义。
据国家卫生计生委发布的《中国人口流动发展报告2015》，2014年末流动人口总数达2.53亿人，预计2020年将增加到2.91亿，年均增加600万人左右。其中，农业转移人口约2.2亿人，城市之间流动人口约7000万人。北京、上海等特大城市吸纳跨省流动人口的数量、人口聚集态势进一步增强[1] 。
流动人口的“流动性”减弱，常住化和家庭化的趋势日益显著，正在成为流入地城市稳定的就业者和居住者。流动人口呈现举家迁移的特点，近九成的已婚新生代流动人口是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动约占60％。6~15岁子女随同父母流动的比例，2013年为62.5%，比2011年上升了5.2个百分点。流动人口的居留稳定性增强，融入城市的愿望强烈。他们在现居住地平均居住时间达５年及以上的占37％。半数以上流动人口有在现居住地长期居留的意愿。值得认识的是，在现居住地出生的流动儿童比例不断上升，2010年为35%，2013年达到58%。他们虽然被称为“流动儿童”，却从未在农村生活过，生存状态与父辈完全不同。
据2010年第六次全国人口普查数据显示，全国0-17岁流动儿童[2] 的规模为3581万，即全国每100个儿童中就有13个流动儿童。其中城镇流动儿童数量3106万，即每100个城镇儿童中就有25个流动儿童。0-17岁农村留守儿童[3] 的总数为6102.55万，占农村儿童的37.7%。流动儿童和留守儿童这两个群体总数约一亿人。
随着城市化进程加速，流动儿童的数量持续、快速增长。2000～2010年间，0～17周岁流动儿童规模从1982万增加到3581万，十年间增长规模超过80%。农村户籍流动儿童数量在10年间翻了一番，从2000年的1405万、占70.9%增加到2010年的2877万、占80.34%。
从近年来的发展趋势来看，流动儿童在流入地城市接受义务教育的需求呈增长趋势，而实际能在流入地城市上学读书的机会在波动中仍呈增长趋势。下面两组数据图一定程度上解释了这一现状。
据教育部统计数据，近年来全国义务教育阶段农民工随迁子女人数涨幅在波动中依然整体呈上升趋势，分别是：2010年为1167.17万人，2012年为1393.87万人，2014年为1294.73万人，2015年为1367万人。见下图。
义务教育阶段流动儿童在城市在公办学校就读的比例，2009年为78.2%，2011年79.2%，2014年为79.5%[4] 。可见，仍有约两成、超过200万的流动儿童未能进入公办学校，在民办学校或条件简陋的打工子弟学校就读。
大城市流动儿童教育正在向学前教育和初中后教育两端延伸。流动儿童学前教育的实际需求在城市管理中极被忽视。初中后阶段，农民工家长迫切要求开放高中教育，要求参加“异地中考”和“异地高考”的诉求日益强烈。由于学前教育和初中后教育属于非义务教育，政府并没有强制性的责任，因而解决的难度相对更大。
图片来源：摄影师 刘飞越
上个世纪90年代，中国进入了市场经济快速发展时期，流动人口数量急速增加，流动儿童的义务教育问题逐渐显露。国家解决流动儿童义务教育的政策，包括入学方式、管理责任和教育财政等方面，二十多年来不断发展深化。
▎“两为主”政策的形成
1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第14条，是最早涉及流动儿童义务教育的政策规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”这成为流入地学校向流动儿童收取借读费的由来。
1996年4月，原国家教委颁布《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》，是国家就流动儿童教育问题专门颁布的第一个政策文件。《办法》规定，流入地人民政府要为流动人口中适龄儿童、少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门，应具体承担城镇流动人口中适龄儿童、少年接受义务教育的管理职责。城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主。流动儿童以在全日制中小学借读为主，社会和个人可以举办专门招收流动儿童的学校或教学班、组。没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。流入地学校或教学班、组，可以向其父母或其他监护人收取一定的费用。举办专门招收流动儿童的学校，其经费由办学者负责筹措；流入地学校可以向流动儿童父母或其他监护人收取一定的费用，借读费按地方政府教育部门的规定收取；对家庭经济困难的学生、学校或办学者应酌情减免费用。从“要创造条件”、“可接受非正规教育”等表述，可见是一种比较宽松的、非强制性的政策要求。
1998年3月，国家教委、公安部颁布《流动儿童少年就学暂行办法》，内容与1996年的文件基本相同，但有几处规定更为清晰，如公办中小学收取借读费的标准按《义务教育学校收费管理暂行办法》执行；专门招收流动儿童的简易学校的设立条件可酌情放宽，收费项目和标准按《社会力量办学条例》执行等。这一时期的政策，可归纳为“公校借读为主，民办简易学校为辅，允许收取借读费”。
1990年代初，由于流动儿童大量增加，公办学校无法有效解决他们的教育问题，政府提出可酌情放宽简易学校的设立条件，对流动儿童简易学校管理比较宽松，流动儿童教育很快形成巨大的教育市场。由于开放农民工子女教育可弥补城市生源减少、学校关闭、教师下岗的困境，也可以为管理部门增加收费机会，政府开始转换治理策略，如同将农贸市场合法化一样, 将一些较好的打工子弟学校合法化，从而突破了城乡二元框架下就近入学的义务教育体制。另一方面，广东、上海、北京等地外来人员自办的打工子弟学校不断被驱赶、查封。
2001年，国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”。将流动儿童的义务教育视为政府必须依法保障的权利，明确提出了“以流入地政府管理为主、以全日制公办学校为主”的“两为主”政策。显示中央政府认识到做好流动儿童义务教育工作的重要价值，但却将流动儿童义务教育责任下放到地方政府，而且没有提到政府对流动儿童义务教育的经费负担责任。
▎强化地方政府责任，建立经费保障机制
2003年《中共中央和国务院关于做好农业和农村工作的意见》，要求各级政府做好农民工进城务工就业的管理和服务工作。同年，国务院发布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，除了继续强调“两为主”政策外，首次提出了“进城务工就业农民子女”的概念，将“进城务工就业农民子女”从“流动人口子女”中分离出来，更加强调保障农民工子女的教育权利。
同年，国务院办公厅转发了教育部等六部委制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。这是中央政府第一份专门针对农民工子女义务教育的政策文件，对这一工作做出了比较全面的政策规定，并第一次对政府负担农民工子女义务教育经费的责任做出规定。2003年底，财政部、教育部等五部委联合发布《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》，提出要建立农民工管理和服务工作的经费保障机制，要求地方各级财政部门将农民工治安管理、计划生育、劳动就业和子女就业等有关经费纳入正常的财政预算支出范围，对农民工集中、财政压力大的区、街道和乡镇，上级财政要加大支持力度。这个文件明确了地方政府对农民工子女教育的财政责任，也关注到农民工集中地区的区、街道和乡镇的财政压力。
2006年9月开始实施的修订后的新《义务教育法》，增加了对流动儿童义务教育权利保障的规定，确定了义务教育财政体制，但没有对流动儿童义务教育经费问题做出特定的规定。
▎中央政府承担部分责任，改善和扩大教育公共服务
2008年，国务院发布《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，要求从当年秋季开学起，免除全国城市义务教育阶段学生学杂费。该通知专门有一部分对流动儿童义务教育做出了规定，对符合接收条件的随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。地方各级人民政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费。有新意的是，中央财政对流动儿童接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励，开始承担部分财政责任。2008~2014年，中央财政安排进城务工农民工随迁子女奖励性补助资金达371.4亿元，其中2014年达到130.4亿元[5] 。
2010年，中共中央和国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，提出“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化”的目标，再次重申流动儿童义务教育“两为主”政策，提出要确保流动儿童平等接受义务教育，研究制定流动儿童接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。
2011年9月，教育部办公厅发布《关于做好2011年秋季开学进城务工人员随迁子女义务教育就学工作的通知》，2012年9月，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，提出在公办学校不能满足需要的情况下，可采取政府购买服务等方式保障进城务工人员随迁子女在依法举办的民办学校接受义务教育。
从2013年起，各省市开放随迁子女异地高考，当年有4500名符合条件的随迁子女在流入地参加高考。2014年，异地高考人数增加到5.6万人；2015年达7万人。
▎2014年以来的新变化2014年以来的新变化
2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出保障随迁子女平等享有受教育权利的政策目标，要求“将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。”[6] 显示国家提出了新的政策目标，解决流动儿童义务教育从“两为主”转向“两纳入”，即将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围。截至2014年底，全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%。政府购买的民办学校学位也在不断增加，2014年达到124.6万个[7] 。
2014年，国务院发布关于户籍制度改革的文件，确定了对不同城市梯度开放的原则，即全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。在特大城市，由于对减少人口数量的硬性控制，出现所谓“以教控人”、高筑入学门槛的现象，使流动儿童的入学机会受到很大影响。各地开始实行积分入学、积分入户的居住证制度，从实践情况看，主要面向的是高学历的优势人群，低学历、低收入的农民工阶层尚难以受惠。
图片来自：摄影师岳振江
流动儿童教育存在整体性深层次的政策问题，亟待用改革性和创造性的思路加以解决
在国家实施城镇化战略、大规模转移农村劳动力之时，政府解决流动儿童义务教育的政策不断深化，从原先的“两为主”转为“两纳入”，为进一步完善流动儿童教育提供了明确的目标。与此同时，地方实践中出现一些新情况新问题，流动儿童教育仍存在一些整体性和深层次的政策问题，亟待用改革性和创造性的思路加以解决。为此，提出以下建议。
▎顺应人口流动和城市化的内在规律
人口向大城市流动，主要是由于人口集聚产生的规模经济效应，使得大城市的劳动生产率和工资水平更高，并且有利于创造更多的就业机会。也就是说，城市人口增长是经济发展的结果，是城市的生命力所在，而非政府政策调控的指标。研究显示，就经济聚集程度而言，中国的问题并不是过于集中，而是过于分散。由于劳动力自由流动的受限，我国绝大多数城市的规模低于最优水平。发达国家的经济集中度都很高，美国的经济活动高度聚集于东西两岸以及南部少数地区。日本经济也是高度集中在三大经济区，最重要的是东京。英国经济高度集中在伦敦附近，印度、南非、巴西等新兴市场经济国家的情况也一样。而且，大城市的人口是由国家的总人数来决定的，各国都有一个人口聚集能力最强的“首位城市”。伦敦占英国人口总数的13.1%。巴黎占法国人口的15.9%。日本人口的1/3集中在东京圈，约3600万；纽约约占美国总人口的3%。因此，如果以纽约的集聚程度，中国将会出现几个3000~5000万人口的特大城市[8] 。
几十年来，我国大城市人口规划指标一再被大幅突破，同时城市基本公共服务紧缺、基础设施短缺，主要是因为城市规划是依据户籍人口变化和限制外来人口的目标而制定的，严重滞后于常住人口的实际增长。我们需要突破计划控制的思维定势，认识大城市发展的内在规律，减少对人口增长的恐惧，通过科学地预测人口，调整城市规划，增加公共服务和基础设施的供给，顺应人口流动和快速城市化的大趋势。
中国传统的城乡分治的二元结构进入城市后，正在形成户籍人口和非户籍人口这样新的二元结构，亟待重视和消解。善待流动人口，保障他们的各项权益，帮助他们入户成为新市民，不仅是实现社会平等的基本要求，也是城市社会健康发展的前提。大城市正在面临日益严重的老龄化和即将到来的劳动力短缺。2013年年底，北京市户籍60岁以上的老人达277万，占户籍总人口的21%[9] 。上海的这一比例为27．1％[10] 。城市需要大量青壮年劳动力以降低城市老龄化速度，需要大力发展养老服务等服务产业。城市的发展不仅需要高科技产业和高技能的人才，他们也会带动对低技能劳动者的需求，据美国的研究，两者的比例大致是1:1的关系[11] 。将流动人口中的中低技能劳动者作为“低端人口”而驱赶，不利于城市服务业的发展，是缺乏科学依据的。
此外，大城市人口布局与给非户籍人口提供公共服务，是两个性质完全不同、相对独立的问题。大城市的人口调控主要应当通过产业结构布局调整、建立区域经济协调发展的机制疏散城市功能，以及实行户籍制度改革。流动儿童接受义务教育是法律确定的基本人权，保障这一权益是政府依法行政的基本责任，不能因人口控制而绑架和损害流动儿童接受教育的权利。善待流动儿童，使他们接受良好教育并成为新市民，是大城市健康而可持续发展的客观需要。
义务教育作为政府提供的基本公共服务，是流动儿童最基本的权利，是防止贫困的世代传递、防止阶层固化和教育扶贫的重要举措。强化政府的公共服务职能，扩大城市教育公共服务的供给，降低流动儿童的入学门槛，是当务之急。
在地区间教育存在较大差异的情况下，城市公办学校设置一定的准入条件是必要的，但应该简化和放宽。流动儿童父母在流入地有稳定工作和住所，就是流入地的纳税人，其子女就有权利进入当地的公办学校接受义务教育。流动儿童在流入地就读的准入条件应该主要是2项：身份证明和居住证明。将社会保险作为流动儿童入学的门槛条件脱离了大多数进城务工人员的实际，应予取消。
流入地城市限制流动儿童入学的重要原因是教育资源不足。为此，一方面需要改善教育改革服务的提供方式，通过发展民办教育、购买学位等多种方式解决；另一方面，需要从长计议，实行“两纳入”的改革。事实上，公办学校学位不足，正是由于没有将常住人口纳入事业发展和财政规划，致使公办学校发展严重滞后于常住人口规模。近些年来，在流动人口快速增长的同时，许多城市的公办学校却在不断合并、减少，如北京的小学从1994年的2500多所，减少为目前的900多所。珠三角有的城市至今仍在推行公办中小学撤并工作。当前京沪广三地的义务教育小学阶段在校生人数，均低于历史最高水平[12] 。因此，城市的教育资源供给是具备发展潜力的[13] 。
▎加大省级统筹，建立各级政府分担的教育财政机制
如布坎南说:“在各级政府之间的经济的或有效的职责划分取决于公共行动溢出效应地理范围的大小。”[14]从国际经验来看，尽管社会、经济体制存在差异，流动人口的义务教育作为全国性公共产品，中央和省级政府理应承担主要财政责任。因此，需要建立由各级政府合理分担教育经费的机制。
建议在省内流动的流动儿童的义务教育经费，由省、市、区县三级政府负担，以省级政府为主；跨省流动的流动儿童的义务教育经费，由中央、省、市、区县四级政府分担，以省为主；跨省流动到直辖市的流动儿童的义务教育经费，由中央、市、区县三级政府分担，以市为主。目前中央财政提供的流动儿童教育经费，主要是对地方政府的奖励。建议确定中央政府承担跨省流动的流动儿童义务教育经费的比例（建议不低于50%），这将会是对地方政府的极大地激励。
上海市的经验值得学习和推广。市级财政逐年增加对专门招收随迁子女学生的民办学校的生均经费，由2008年的每人每学年2000元逐渐增加到2016年的6000元。经费原则上由市级和各个区县财政对半承担。
目前，义务教育阶段教育经费“钱随人走”的改革已经实行；但高中阶段教育没有相应机制，导致出现“借读费”、“赞助费”等。建议引入教育券理念，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题，以解决城市地区高中阶段教育经费的不足。
▎发展普惠性民办学校，改善和规范农民工子女学校
在外来人口比例很高甚至与户籍人口倒挂的城市，流动儿童的义务教育完全靠公办学校解决是不现实的，必须大力发展民办学校，改善农民工子女学校，通过购买学位的方式，化解城市公办学校学位不足的难题。
大力发展面向农民工子女的普惠性的民办学校，流入地政府应当予以扶持和规范，加强民办学校师资队伍建设，积极探索适合民办学校的人事管理，实行“多元化”教师身份的方式配置教师资源，确保民办校教师工作量和薪资待遇与城市公办学校持平。建立帮助民办学校发展的长效机制，通过教师培训、交流轮岗、教学研讨等多种形式，帮助民办学校提升质量，逐渐形成自己的办学特色。
打工子弟学校满足的是低收入流动儿童的义务教育需求，由于其费用低、离务工人员居住地近、入学形式灵活等特点，受到子女无法进入公办学校的务工人员的欢迎，仍会长期存在。对于这些农民工子弟学校，应当在保障流动儿童“有学上”的前提下，实事求是地予以区别对待，帮助它们消除隐患，提高教育质量，逐渐纳入民办学校的管理轨道。
▎促进农民工随迁子女异地中考、高考
流动儿童的初中后教育、异地高考等问题日益突显，接受高中阶段教育成为大多数流动人口家庭的基本教育需求。
2012年8月，国务院办公厅转发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，各地开始异地中考的探索。但政策限制仍然较多，如部分城市规定只面向省内的随迁子女，跨省流动的仍需回户籍地参加中考。天津、上海等地只对农民工随迁子女开放中等职业学校，而且均未与异地高考挂钩。对于异地中考，同样需要降低门槛，可以学籍和连续就读年限作为基础条件。
当前国家免费中等职业教育只惠及城市户籍人口，招生处于不饱和状态。建议放开户籍限制，让农民工随迁子女能够在流入地城市享受免费职业教育。这既可以解决他们的初中后教育和就业问题，也有利于城市职业教育的发展。从目前情况看，农民工家长对中等职业教育的认可度并不高。上海市自2012年对随迁子女开放了中高职贯通招生计划，吸引力非常大，每年报考人数都远远超过可录取人数，给我们以启示。
▎重视改善农民工子女的学前教育
我国的学前教育、托育工作曾经具有广泛的社会参与，很多幼儿园是企业、机关、单位、社会团体自办的。在上个世纪90年代的市场化改革中，大规模取消公办园，将学前教育推向市场，导致出现入园难、入园贵等严重问题。
需要将儿童权益放在首位。目前，城市的政策更多扶持占主流地位的公办园和高端民办园，最为弱势的流动儿童群体的学前教育需求被严重忽视。应当增加面向弱势群体的普惠性幼儿园的公共投入，建立联席会议和利益相关者对话的制度，加强与社区和公益组织的合作，给学前教育的社会化发展留出空间，以保证学前教育的福利性和公益性。
善待打工子弟幼儿园。目前，大城市普遍存在打工者自办的打工子弟幼儿园，尽管它们存在种种欠缺，但为大量无法进入公办园和私立园的流动儿童提供了起码的学前教育服务。打工子弟幼儿园的差异很大，凡是办园时间久、负责人学习能力强的园所都发展较好。因此，应当根据实际情况予以区别对待，保证幼教资源的可持续性。
建立“民办普惠园”可供评估的最低质量标准。现有的学前教育评价大多是“一刀切”的硬件要求，而且“就高不就低”，未能保证最低限度的学前教育兜底服务。需要建立和完善政策评估体系，保障学前教育服务的基准供应和资源分配的公平性。
上海在学前教育方面的做法值得借鉴。上海建立了由人口、计生、公安等部门组成的联席会议制度，对学前教育的规划、财政投入、项目建设等进行整体决策，并开展相应的绩效评估。上海创设了摇号、积分进入有余量的公办幼儿园、民办三级幼儿园，设立“看护点”等多种机制，降低流动儿童的入园成本，提供学前教育“全覆盖”的公共服务。
▎完善积分入户制度，实质性地促进流动人口市民化
2014年，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要建立统一城乡的户口登记制度，以及全面实施居住证制度，要求所有500万人口以上的大城市统一建立积分制度。
从当前各地实施积分入户入学的制度设计看，积分指标、权重与分数的设定向优势阶层倾斜，这对保障农民工子女的平等教育权是不公平的。例如深圳市的积分入学新政，在降低户口的重要性之时，显著提升了“房产”的重要性。上海市的积分制度，实行学历加分、职称加分、创业加分，更有利于高端人才。而且，现行积分制入学管理的可供学位数远远不能满足随迁子女的教育需求。
建议户籍制度改革应该“两条腿走路”：符合条件的直接给予户籍；难以马上给户籍的，逐渐剥离公共服务和户籍的关系，使无户籍的常住人口也能享受公共服务。事实上，2016年1月正式实施的《居住证管理暂行条例》明确规定，“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证”。而且规定，持居住证所有人享有包括义务教育、就业服务、卫生服务和计划生育服务等在内的6项基本公共服务。
可见，国家户籍制度改革的顶层设计已很明确，强制性地将居住证与连续社保挂钩的做法是不恰当的。完善积分制标准，实行凭居住证入学的政策，首先需要撤除的是将居住证与连续社保挂钩，实质性地促进流动人口市民化。
【参考文献】
[1] 国家卫生计生委：《中国流动人口发展报告2015》，中国人口出版社，2015年10月
[2] 本文所指流动儿童是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上，不包括市辖区内人户分离，年龄在18周岁以下的人口
[3] 本文所指农村留守儿童是指父母双方或一方从农村流动到其他地区，孩子留在户籍所在地的农村地区，并因此不能和父母双方共同生活在一起，年龄在18周岁以下的人口。2016年3月，民政部、教育部、公安部印发通知，在全国范围内组织开展农村留守儿童摸底排查工作。以“父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力，无法与父母正常共同生活的不满十六周岁农村户籍未成年人”为标准，共摸底排查出农村留守儿童902万人
[4] 国务院教育督导委员会办公室：《2014年全国义务教育均衡发展督导评估》， http://www.ec.js.edu.cn/art/2015/4/2/art_10403_169320.html.
[5] 财政部：《中央财政多举措力促义务教育均衡发展》，财政部网站，2014年8月18日
[6] 中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，人民日报，2014年3月17日
[7] 中国拟将农民工随迁子女“全纳入”城镇义务教育，中国新闻网，2015年2月28日
[8] 陆铭《特大城市该有多少人口》，财新网，2014年06月08日
[9]《北京老龄化日益加剧养老服务业缺口巨大》，北京青年报，2014年5月9日
[10]《上海户籍老年人口比例达27% 高龄化趋势明显》，新华网，2014年4月10日
[11] 陆铭：《大国大城》，上海人民出版社，2016年，第173页
[12] 1996年之前，北京、上海小学阶段在校生都在100万人以上，2006年降至最低点，分别为47万、53万，此后开始缓慢上升。广州市小学阶段在校生2006年达到历史最高点89万后，开始缓慢下降，2012年为82万
[13]“新公民计划” 《中国流动儿童数据报告（2014）》
[14] 张锦华：《教育溢出、教育贫困与教育补偿—外部性视角下弱势家庭和弱势地区的教育补偿机制研究》， 《教育研究》2008年第7期
注
本文出自《流动儿童蓝皮书——中国流动儿童教育发展报告（2016）》（该书由21世纪教育研究院与新公民计划主编，社会科学文献出版社2017年1月出版），文章原标题为：《我国流动儿童教育的发展和政策演变》略有改动；作者杨东平，国家教育咨询委员会委员，21世纪教育研究院院长，“流动儿童蓝皮书”主编。
