如果全面深化改革出现失误，或者重大失误，现行的社会保障体制可能会成为激化社会矛盾的导火索。
中国人民大学教授
全国人大常委会委员
撰文：章伟升 题图摄影：张旭
社会保障体制改革需破除路径依赖
《中国慈善家》：现在社会对慈善法的关注点主要还聚焦在募捐资格、税收优惠和慈善信托等方面，但慈善法的作用是不是被低估了？其实它还可以推动社会治理模式创新。
郑功成：你讲得很对，如果只看到慈善法在慈善领域发挥作用，确实有些低估它了。慈善法对社会结构所产生的影响，就是促进社会自治，改良社会结构和社会氛围。更重要的一点，就是慈善法为公民参与社会治理提供了一条十分重要的、良性的途径。人们参与慈善事业，参与慈善组织，参与志愿服务，就是参与社会治理。
《中国慈善家》：2014年的“两会”，你在解读政府工作报告时说，新的社会治理格局可能会在该年形成。你现在是否还坚持当初的判断？
郑功成：我的判断倾向乐观，并没有落空。包括2014年国务院出台的《促进慈善事业健康发展的指导意见》，其实已经有很多突破了。与之相关的，像养老服务体现出人本精神，实际上我们的社会正在发生越来越深刻的变化。
《中国慈善家》：十八大之后，我们经常提全面深化改革。你之前提到，如果全面深化改革出现失误，或者重大失误，现行的社会保障体制可能会成为激化社会矛盾的导火索。为什么？
郑功成：社会保障与生俱来的使命就是创造起点公平、维护过程公平、缩小结果的不公平，否则，就可能变成制造或者恶化社会矛盾的导火索。在社会财富的初次分配中，按生产要素分配是常识，哪个要素的贡献大，就可以多分配一点，因此，初次分配的结果当然是收入差距。社会保障是再分配，如果继续放大初次分配的差距，整个社会就没有公平可言。社会保障当中的不公，是最容易激起社会矛盾和社会动荡的，最近几年已经证明了这一点，如养老金制度，机关事业单位与企业长期实行双轨制，就招致了企业退休人员的强烈不满。
如果一个创造公平的制度，不能有效地促进公平，这比不要这个制度可能还糟糕。我近年来常常强调一句话：失范的市场经济，甚至比计划经济更邪恶。因为计划经济还能放大人性好的一面，遏制恶的一面，而市场经济如果不能控制恶，就会把恶放出来，那不更邪恶吗？ 因此，我们搞市场经济改革，必须强化法律规范，遵循市场规则。
《中国慈善家》：提到转型和改革，往往会提到一个词：路径依赖。有人说，中国的经济改革和政治改革都需要应对路径依赖的挑战。那么，社会保障体制改革是否也面临这个问题？
郑功成：今天的社会保障改革面临双重挑战。旧有的改革任务还没有完成，比如部门分割的管理体制到现在还未有效地整合，同时，以往三十多年改革中的不足或者不成熟，也形成了今天的利益失衡格局，产生新的路径依赖。老的路径依赖还没有完全消除，新的利益失衡格局又形成了，因此，今天的改革，实际上较之前更为艰难。
《中国慈善家》：面对盘根错节的利益格局，增量变革的方法越来越被热捧。
郑功成：依靠做大蛋糕来解决社会问题是许多人认同的取向，也是过去多年来的取向。然而，做大蛋糕有助于解决各种社会问题，但不能自动地解决社会问题，特别是社会公正问题。实践已经证明，增量改革解决了许多问题，但不能解决全部问题。特别是近30年来鼓励部分人先富起来、鼓励部分地区先发展起来的取向，已经造成了利益失衡的格局。结构已经失衡了，如果再沿用老的办法，必然进一步失衡。
以财政收入为例，今年的财政收入增长了10%，如果不对既有结构做出调整，只能在10%的增长性收入中做文章，那么，依照惯性或者路径依赖，增长的10%事实上也要照顾到原有的结构，从而使用来解决现实问题的财政收入实际上必定小于10%。因此，增量改革已经不能解决问题。
我认为，单纯依靠增量改革的时代已经过去，现在必须要调整现有的结构，把失衡的结构逐步矫正过来。光指望增量改革，根本不可能解决发展的差距问题或失衡问题，必须是存量改革和增量改革同时并进，甚至将关注点更多放在存量改革、结构调整方面。
《中国慈善家》：存量改革更难。
郑功成：当然难，失衡的利益格局已经形成了，调结构就是要动利益格局。
《中国慈善家》：这得依赖顶层设计。
郑功成：顶层设计异常重要，它决定了目标与方向，还直接影响着路径。如果目标是明确的，方向是正确的，即使速度慢一点，也一定会进步。这就需要依靠科学的顶层设计，还要有政治魄力，因为这个绝对是要触动既得利益阶层的，包括权贵与精英的既得利益。
《中国慈善家》：观念和利益是改革的一体两面。在建立现代化的社会保障体制过程中，是否还存在一些比较混乱的观念？比如你一直反对多缴多得的原则。
郑功成：任何制度都有特定的使命和目标，比如说市场机制追求财富增长。社会保障是什么？是基于社会公正、追求社会公正的制度安排，其卓越功能不是多缴多得，而是互助共济，是以群体的力量来化解个体的风险，并给所有人提供稳定、安全的预期。
比如说，医疗保险、工伤保险、失业保险，人们缴费换来的是一种安全感，是当保险约定的事件发生时能够有所依靠，如健康者分担疾患者的风险，在岗者分担失业者的风险，职业安全者分担职业受伤者的风险，等等。社会养老保险也是一样，无论多长寿都有一种经济来源保障，而不是在岗时工资水平的简单延续。否则，它就不是社会保障，而是商业保险。因此，我更加强调社会保障要的不是市场买卖，而是社会公正；不是个人自负其责，而是互助共济；不是利己主义，而是集体主义与共享主义。
《中国慈善家》：面对强大的利益集团，有人忧虑公共政策的制定是否具有公共性，是否能真正维护公共利益。
郑功成：所以公共政策的制订要“开门”。公众参与了，透明度就增加了，必定有助于社会公正。
《中国慈善家》：但是当前的立法程序，一般到后期才有公众意见征集的环节。
郑功成：过去，法律草案都是机密，但近十年来，法律草案在审议中公开征求意见已成惯例。今年出台的慈善法，更是可以作为一个示范，因为它在一审后公开了，二审后又公开了，还提交到全国“两会”上公开审议，更在立法过程中广泛听取理论学术界与慈善业界的意见，其过程的透明性很强。我希望公共政策的制定也能够如此。
《中国慈善家》：社会保障有一个重要功能，就是调节财富分配。你认为，中国未来能否解决好日益扩大的贫富差距和阶层固化的问题？
郑功成：冰冻三尺，非一日之寒。目前，从鼓励先富到走向共富，从一个失衡的利益格局矫正到相对公平的程度，也非一日之功。但是信心应该还是有的。
第一，国家已经确立了共享发展的理念，这一理念正在影响社会政策与公共政策的制定，比如要在2020之年前全面实现农村贫困人口的脱贫目标，等等。第二，社会对财富分配的公平性呼声在持续高涨，已经具有广泛的民意基础。比如，与第一代农民工相比，第二代农民工要求的经济利益、社会权益，乃至于政治权益都已经发生变化，他们不再是只需要一个工作岗位，而是要求有质量的就业和平等的社会权益。第三，维护社会公正的社会保障制度已经建立起来，在具有普惠性的基础上，再向前走就是不断强化其公平性，这一点不可能倒退，从而会有利于实现共同富裕，这是一个很大的推动力。
法定的、强制性的社会保障制度不断发展，社会会进步。如果再加上自愿性的共享机制，即慈善事业大发展，我相信我们国家的发展必定会越来越接近公正，越来越进步，越来越文明。
深度参与慈善法立法全过程的郑功成主编了《〈中华人民共和国慈善法〉解读与应用》一书。
慈善法基本解决了行善的障碍
《中国慈善家》：你曾表示，慈善法的颁布意味着中国慈善事业将进入黄金发展时代。这是个预判，而且隐含一个前提假设—慈善法能够有效施行，否则命题不成立。理论上，任何一部法律的效力都有可能落空。你对慈善法的信心来自哪里？
郑功成：一方面，慈善法确确实实解决了一些关键问题。比如直接登记，我觉得这是慈善法的一个重要贡献。根据这部法律，新的慈善组织注册更加便捷，原来一些以工商形式登记的慈善组织可以返璞归真。还有一些寄生在合法慈善组织或社会组织中的专项基金，也可以转化为独立的慈善组织。慈善法还将社会服务组织纳入其中，并专门设置慈善服务一章，这适应了慈善组织发展形态的扩展。将来的慈善组织，更多的应当是服务型的慈善组织，有些民非会认定为慈善组织。现有的一些公办养老机构、福利机构都有可能民营化、社会化，从而也可能向慈善组织转化。从这几个方面判断，慈善法实施后，慈善组织将如雨后春笋。我估计，未来两三年，慈善组织可能会在数量上大增，这当然是黄金时代的一个标志。
第二，慈善法起到了定纷止争的作用，为客观评价和判断慈善事业提供了一个基本依据，这有利于营造慈善事业成长的社会氛围。以前没有法定的评价标准，大家觉得慈善组织很神秘，期望它是非常道德的“活雷锋”。前几年，郭美美事件把百年老会—中国红十字会“打”趴了。我不是说红十字会就完全没有问题，但其百年来所做的好事、善事更是多得数不胜数，对这样一个公益型组织当然可以批评、可以监督、可以帮助其做得更好，但确实不应该打倒，这对整个社会没有好处。
当年对红十字会等组织的质疑，主要是公众认为其透明度不够，但这类组织的透明度到底如何要求又缺乏法律依据。现在，慈善法提供了标准，信息公开一章就明确规定了哪些信息必须公开、哪些信息不能公开，为透明度的评估提供了依据。再如慈善组织的管理成本，法律也给出了依据，承认做慈善需要成本，可以提取管理费用，并分类提供了一般标准与例外规制等。这些法定的、客观的评价标准，将有助于公众对慈善的认知回归客观，理性地判断慈善组织和慈善行为，不像过去总是怀疑、质疑。
第三，慈善法规制了那些不规范的慈善活动和慈善行为。比方说网络，现在什么人都可以在网上发起募捐，看起来是一片繁荣，但实际上泥沙俱下，不时也会发生爱心被沾污的个案，这对爱心人士是一种极大的伤害，不利于更有效地调动民间慈善资源。有了法律规制之后，网络还是发展慈善事业很重要的途径，但不可以任意募捐，而是鼓励合法的慈善组织依法开展网络募捐行为，从而使网络成为慈善事业健康发展的重要途径。
还有慈善信托，我们付出了很大的努力并最终获得大家的共识，才在慈善法里面写上这么一章，这为家族慈善事业扫清了法律的障碍，为下一步慈善信托落地提供了更加清晰的法律依据。还有允许企业捐赠的税收减免可以三年结转，将有利于企业的大额捐赠。
总而言之，慈善法基本上解决了行善的障碍，提供了客观的评价标准，再加上政府监管，整个慈善事业的公信力会提升，这都是法律带来的效果。除了法律之外，中国经济繁荣、民间资本丰厚也是有利条件，政府对慈善事业愈加重视，希望慈善事业能够帮助政府分忧，也是很强的推动力。
《中国慈善家》：政府至少不再设置太多障碍了。
郑功成：再一个就是社会保障体系建设也需要发展慈善事业。法定的社会保障跟民间慈善事业的融合越来越明显。慈善事业不光要在社会救助方面发挥作用，更重要的是在社会服务方面。社会保险制度现在基本上已经实现全覆盖，社会救助制度也差不多快完善了，我敢断定，“十三五”期间，社会福利事业会提到很重要的层面。政府推动社会福利事业，最终要落脚到民间的福利机构。按照慈善法的意图，政府资源可以跟民间资源融合，这会提升整个慈善事业的地位，也更有利于调动民间资源。综上，对慈善法实施后的慈善事业完全可以做出乐观的判断。
《中国慈善家》：慈善法草案出台时，业内的声音两极分化。有抱怨者说，慈善法对慈善力量的定位，就是政府力量的补充，强调志愿服务、捐赠、补充社保等，却对赋权和政策倡导避而不谈。你怎么看？
郑功成：我感觉，慈善法出来之后，主流声音还是欢迎和赞赏，这表明立法质量是比较高的。同时，我认为，对法律的评价要稍微客观、理性、变通一点，它总有一个不断成长与完善的过程。
慈善法有个别地方我也不满意。比如慈善信托这一块，在草案起草过程中就有人不主张将它写入慈善法，经过争取，一审稿中专列一章，二审又拿下来，最终仍设了一章，但还是没有解决慈善信托所有的问题，可以说并不十分令我满意。但对法律不能简单地这样来评价，因为任何一点立法的进步都是它的价值所在，现在这个结果至少发出了清晰的信号，并且必定会有进一步的行动来让其发挥作用。所以说，我要为它鼓掌。
我们专门论证慈善服务在法律中应当专列一章，现在法律也写了一章，这意味着未来慈善服务机构将得到大发展。这些都是此次立法的重大进步。因此，你可以说慈善法还不太完美，但它确实是慈善法制建设的巨大进步。
世界上有哪部法律一开始就是完美的呢？我记得现代社会保障制度起源国德国最早制定的是医疗保险法，120多年来已经修订近80次了。因此，在当前的背景下，慈善法可以说是慈善领域具有划时代意义的立法，这个评价并不为过。
《中国慈善家》：慈善法今年九月份正式施行，但它的很多条款只是原则性规定，具体细则还得靠各个部门出台配套的政策文件。也就是说，这半年的过渡期直接关系到慈善法是否能够有效施行。当前，慈善事业哪些问题急需在配套政策中得到回应，甚至解决？
郑功成：慈善法并不能解决慈善事业发展中的所有问题，还有一些问题有待于行政法规和相关的政策来解决。这里主要有两种情形：一种情形，是法律中明确授权国务院及民政部门制订配套政策的，应该在慈善法实施之前出台具体细则，否则，法律的一些规定无法落实；第二种情形是法律中的一些原则性规定，也需要具体政策尽快出台。
举个例子，慈善法规定：国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。原来的草案是采取特殊的税收优惠政策，后来把税收两个字拿掉，变成特殊的优惠政策。这就是原则性规定。如何特殊？应该有具体政策支撑，这条规定才能够落到实处。原则性规定的配套政策，希望在今年9月1日前能够出台，而明确的授权性条款更应该与慈善法同步实施，包括慈善组织的认定、登记等等。
民政部门被赋予更多权力后要严守边界
《中国慈善家》：慈善法出台，民政部门的权力更多。与权力对应的是责任，民政部需要有哪些作为？
郑功成：慈善法跟以往的立法有所不同，明确规定这部法律的执法部门就是民政部门，我在全国人大常委会工作了十多年，参与了这期间所有法律的制定，这一部算是比较罕见。刚开始也有很多人说，财政、税务、海关都应该写在里面，实际上都没明确写出来，明确的监督管理部门就是民政部门。为什么？因为其他部门行使的监管职责不是慈善法授予的，而是有关财政、税收、海关等法律授予的权力。因此，慈善法现在强调的是，授权民政部全面监管慈善事业和慈善活动，这是非常清楚的。
现在讲的慈善监管跟以往还不一样，要转变观念。过去更多强调的是监督慈善组织，现在更多强调的是监督慈善活动。比如宗教部门过去只管登记资料，不管真假，现在是要监管整个慈善活动，包括慈善组织的慈善活动，和非慈善组织的自然人、法人的慈善活动。它是全面的。
再一个变化，慈善法赋予了民政部门更多的权力，比如它甚至可以查某个银行账户。赋予监管部门必要的执法手段和权威，有利于管理整个慈善事务。
《中国慈善家》：改变了过去九龙治水的局面。
郑功成：一部门主管，全方位监管，多种手段并用，这是我对慈善法中监督体制的理解。监管部门被赋予全权的同时，也要承担全责。民政部门要承担责任，还得下很大的功夫。首先，要尽快打造称职的监管队伍，理顺监管机制。民政部门内部也是多条管理的，民间局、社会福利与慈善司、社会工作司、救灾司、救助司等，要尽快明确各自的监管职责。如果不能自上而下地理清楚，下面操作起来就可能乱套。另外后续还要有相应的监管手段。
此外，还要高度重视行业自律和第三方评估，借助社会力量，构建立体型的监管体制，才能满足慈善事业健康持续发展的需要。
《中国慈善家》：民政部门被赋予更多权力之后，面临另外一个问题—不应该做什么？
郑功成：法治社会里，公权力机关要记住两句话：法有规定必须为，法无授权不可为。慈善法里规定民政部要做的，那就必须做；没有规定的，都不能做。现在我们已经知道慈善法规定了监督部门哪些该做，这是权力边界，也是责任边界。如果监管机构不完善，执法都很困难，法律规定其必须为的都为不了，就会失职。我们希望民政部门依法行使职权，依法履行职责。
对民间来讲，法有禁止不可为，法无规定即可为。慈善组织和其他组织、自然人都要知道，慈善法明确禁止的不可为有哪些，以免出现违法行为。
