研究非营利组织与政治学的研究生 Zoe：阿北，我不理解 NGO 跟政府的关系应该是什么？究竟应该是残补式在补足政府做不到的事？还是承接政府的案子直接变成社会福利的下游厂商呢？现在 NGO 接政府标案愈来愈多了，这几年政府也不断在鼓励社会企业，但无论是承包商、创业还是补足政府所不能，都必须自己想办法筹钱。这样政府不就完全转移责任了吗？
如果一个地区或国家，人民长时间仰赖 NGO 做完这些政府该做的事，那人民对政府还会有信心吗？还需要政府吗？
相信 NGO 也有阶级之分的褚阿北：同样是「不以营利为目的」，不代表每个 NGO 对社会的意义都一样，也不代表他们都该获得同样的支持。
如果有 2 所学校，同样是教育类 NGO，同样在印尼提供「另类教育」(alternative education)，其中一所在峇里岛的艺术村里，实现全世界有钱父母心目中最想要的、山林梦想中的艺术森林小学；另外一所位于南亚海啸受灾区、没有公立学校的偏远小岛上，以类似「私塾」这样非正式学校的形式，提供渔村的孤儿贫童在地受教育的机会。
你认为他们跟当地政府、跟社会的关系一样吗?
如果你觉得他们不一样，你能够具体说得出哪里不同吗?
作为一个捐款人，你会支持哪一个计划？作为一个政府，又该支持哪一个计划?
不是搬出「非营利」就该得到同样的支持
身为一个 NGO 工作者，我相信在社会的发展过程中，NGO 一直在公共议题上扮演非常重要的角色，比如面对贫穷的时候矢志消灭贫穷，缺乏公共卫生教育的时候从教小朋友养成洗手的习惯，或者提供干净的水资源和教育的机会。
DFID @ pixels
但是，所谓的「缺乏教育」，可能是缺乏「基础教育」，也有可能是缺乏「我喜欢的教育方式」。当然，这些都可以被认为是「缺乏教育」的一种，这也是为什么在考虑 NGO 计划的正当性时，变得困难而复杂。如同这两个教育计划都可以是 NGO 主导的计划，但我们也可以感受到，并不是只要「不以营利为目的」的教育计划，对社会的意义都一样，或都应该得到同样的支持。
身为一个 NGO 工作者，不能只从情感上的「我喜不喜欢?」或「我认为有没有需要?」来讨论。因为对于不满现行教育制度的纽约富商家长来说，他当然会觉得峇里岛的艺术森林小学是「需要」的，对他家的孩子来说，这种森林小学比起印尼偏远渔村那种有上跟没上差不多、教学质量低落的义塾，更「需要」。
印尼峇里岛森林小学 Green School 的学生。图/United Nations Photo @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0
对于这种我们知道别人有需要，但我们自己无法受惠，或我们不喜欢的计划，常常会说：「难道他们的政府不会照顾自己的国民吗?」但是当我们自己想要支持一个我们喜欢但尚不存在的计划时，又会说：「等政府来做就来不及了，我们必须自立救济。」其实两种说法都似是而非。
介定 NGO 角色与必要性：资金来源 & 退场机制
为了跳脱用主观的「喜欢」跟「需要」来认可一个计划，我自己会试着从两个角度上来做判断：第一，这个计划的钱从哪里来?第二，这个计划的退场机制是什么?
计划的钱从哪里来?
因为无法信任那些长久介入的外国势力，2010 年 9 月，印度颁布了《外国投资管制法》(Foreign Contributions Regulation Act， FCRA)，以更高压的方式规范国内 NGO 的外国资金来源，以及其在印度的用途，无论这个组织的属性是工会、农渔民组织、政党、妇女、种姓、社会，还是宗教议题的人民团体，都适用这个法规。新法更进一步将可收取外资的额度，限缩在该 NGO 整年资金的一半以下，并强制要求本国 NGO 在印度国营行库开设专门存放外资的账户，让政府可以随时又迅速的调阅外资来源纪录，也更限缩了 NGO 使用外国捐助款项的方式。
图/@ Max Pixel, CC0 Public Domain
相对来说，孟加拉的 NGO BRAC 因为在孟加拉境内计划的 8 成资金来源都是自筹/营收，只有不到 2 成来自境外捐款或合作伙伴资助，且根据其执行长受访表示，自筹的比例还会继续增高，因此从政府「统治」的角度来说，外国政府势力介入的疑虑降低，也因此能减少其工作上来自公部门不必要的阻挠。
私筹资金代表市场效率，所以不符合市场期待的计划，就无法顺利筹措到资金。能够筹措资金做一群人喜欢、需要的计划(比如峇里岛的艺术森林小学)，无论用 NGO、社会企业，或是私人公司的方式来进行，谁都没有资格反对。所以提高私筹资金比例，减少跟政府公部门或是公民社会的对立，这是我认为孟加拉的 BRAC 做得很对的事。
BRAC 在孟加拉的卫教计划。图/DFID @ pixels
计划的退场机制是什么?
计划需要「管理」，NGO 计划需要「治理」。英国社会政治学家盖瑞‧史托克(Gerry Stoker)教授在 1998 年提出了有别于政府的「统治」(government)概念的「治理」(governance)概念。根据这个概念，在现代社会中，国家正把原先由它独自承担的责任转移给公民社会(civil society)，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多原先由国家承担的责任，使得国家与社会间的界限和责任日益模糊。史托克教授并进一步解释了公民团体的「治理」概念──
「治理」只需要公众的认可，无论是政府、市场，还是公民社会，都可以是处理公共事务的运作中心，也都可以成为权力中心。
「治理」意味着参与者最终将形成一个自主的网络，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
「治理」意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，政府有责任使用新的方法和技术，对公共事务进行更好的控制和引导。
图/Policy Network @ pixels
比如「峇里岛的艺术森林小学」，就是政府以「治理」之名，让公民社会自行承担教育责任的方式之一。所以只要有足够的家长愿意付费(私筹资金)，来支持这所学校的经营(公众认可)，这所学校当然就可以成为另类教育的权力中心。
而身为一个不喜欢接受现行制度的激进份子，我喜欢「治理」是因其活化了公民社会的功能，所以如果我不喜欢政府提供的制式教育制度，如果拥有足够的资源，我就可以在台湾成立一个非营利组织，合法提供「另类教育」(alternative education)，无论是华德福教育体制的大学，还是蒙特梭利教育体制的高中。
蒙特梭利学校中，学生正在学习认识菇类。图/PNNL @ flickr, CC BY-NC-SA 2.0
然而，这样的非营利教育机构，跟我在缅甸为缺乏「正式教育」的农村，协助其寺庙或教会等「非营利组织」所成立的「非正式教育」，让原本无法上学的孤儿、贫童能够在政府没有办法顾及其教育需求的情况下，不至于终身失学，所合法提供的「另类教育」，本质哪里不一样?
区别就在于，有没有「退场机制」(exit strategy)。比如说，峇里岛的艺术森林小学之所以存在，是因为无论公立学校做得多么好，都无法满足这群家长对于教育质量的期待，所以「永续经营」是这所学校「治理」的中心理念。但像孟加拉的大型 NGO BRAC，作为一个 NGO，其所提供的服务重点项目是教育和医疗，这看来就取代了政府的功能。
BRAC 的教育计划总监 Dr Shafiqul Islam 在达卡的 BRAC 学校与工作人员谈话。图/DFAT @ flickr, CC BY 2.0
也因此，其执行长法兹爵士(Sir Fazle)在 NPOst 的专访中，被问到 BRAC 与政府之间的关系，他的回答是──
在 BRAC，我们提供许多必要的服务，而这些服务一般来说理应由公部门或私部门提供，我们只是补足政府的付出。一个健全的国家有能力且应该运作许多机制，象是教育与医疗保健。而孟加拉政府在许多方面，例如确保贫困的人们能上小学，近来已有显著的改善。在这样的情况下，我们就会欣然退一步，让政府来尽该尽的责任。
也就是说，一旦政府付起照顾人民的责任，确保贫穷人家的孩子也能够上学，「治理」的权力就会交还给政府，就像在战争中，「撤退」在兵法的艺术上，可以是一个非常重要的战术。「阶段性任务」达成后就解散、撤退，没有一定要「永续经营」的包袱。
NGO 生而不平等，甚至可说是种「阶级差异」，是不可争的事实。但是从对外国或是政府的援助发展基金的依赖，转为私募资金，同时学会适时撤退，理解到不是所有议题都有时代任务或「永续经营」的必要，这不但是 BRAC 巧妙的 2 大发展策略，也同时化解了「峇里岛艺术森林小学」跟「加里曼丹岛贫民基本教育权」的理念之争，为新时代 NGO 的发展，做了一个良好的示范。
