原标题：汪伟楠｜关于境外NGO法实施的一些思考
刚刚过去的2016年是我国社会组织领域立法取得巨大进展的里程碑式的一年。在这一年里，接连出台了两部极为重要的法律，其一是慈善法，另一部名为《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，也就是各界常说的境外NGO法。
与慈善法一样，境外NGO法的出台过程也经历了多轮讨论、几番改进。通过回顾法律出台的前后经过我们能看出，立法机关在整个立法过程尽可能的兼听兼顾，不断完善具体条文，力求立法贴近实践、追求法律实效性。从最初草案中使用的《境外非政府组织管理法》到正式出台时的《境外非政府组织境内活动法》，该法的名称变化也反映了这一点。中国境外的非政府组织遍布世界、难以胜数，以一部法律来管理超出管辖权限范围、分布如此广泛的组织，显然不太可能，只有境外组织进入我国境内开展活动时我们根据属地原则来对其进行管理才属适当。法律名称的及时修改，体现了立法者努力避免法律仅停留在纸面上、保证法律运行的务实思路。
那么自今年1月1日正式施行以来，到如今两个月过去了，这部法律的实施情况如何呢？总体看来，其实施的节奏、效果，与许多境外组织希望得到认可、能够开展活动的注册备案需求与急迫性相比，恐怕还有些距离。
据统计，境外NGO法施行的第一个月，上海、广东、北京共有31家境外NGO依法在公安机关登记成功。虽然这31家的名单并未全部对外公开，但据已公开信息我们能看到，这31家中有21家是原登记于民政部的境外NGO，另外10家此前则在工商部门登记，这些机构原本就有合法身份，今年只是按新法操作，适应新规定而已。
实际上，境外NGO法实施以来，全国范围内，原本没有合法身份，新法出台后才成功申请到合法身份的组织尚无一例。
站在申请人的角度考虑，如果一家境外NGO希望在我国境内开展活动，《境外NGO法》所设定的法律框架为其提供的途径有二：
其一为根据登记管理机关提供的业务主管单位名录根据活动领域找到主管单位，然后登记机关递交申请取得其境内代表机构的登记资格。
那么是不是所有未取得代表机构登记的境外NGO都不能在境内开展活动呢？
法律除登记之外，还开了一个临时备案的口子。未登记代表机构的境外NGO，如果能找到中方合作单位，并一步步严格按照法律规定的程序来走，也可以与合作单位合作，在境内开展临时活动而无需登记代表机构。
我们知道，NGO开展的项目往往是一系列动作构成的过程，而并非一次活动，是activities而非event，但法律规定临时活动期限不超过一年，超过一年要重新备案因此循备案，因此循备案这条路径开展活动颇受限制。而且法律使用的“临时活动备案”的措辞，也就是明确提示了申请人，通常情况下还是鼓励登记后再开展活动，除非事到临头，无法按时取得登记再考虑走备案的路径，否则只用法条只用“机构登记”与“活动备案”的措辞就好。
我们知道，改革开放以来，境外NGO在教育、健康、扶贫开发等诸多领域为我国的社会发展、国计民生做了大量的工作（贾西津，2017），让那些靠得住的、真正能为中国老百姓服务的境外NGO能够顺利取得合法身份是件值得推动的利国利民的好事儿。境外NGO不仅不那么可怕，反而对我有用，关键在鉴别。我们有必要掌握更全面的信息，为靠谱的组织提供路径，把境外NGO在境内开展的活动纳入法制轨道，而不是把路子堵死。
根据以往经验，双重管理体制难就难在各级各类政府部门、职能机构作为业务主管单位缺乏激励，有责任而无业绩的机制设计让各级部门没有动力去成为业务主管单位。除了激励欠缺之外，结合境外NGO法实施的具体情况考虑，妨碍该法落地的还有操作上的一些具体细节： 跨领域工作的INGO不知道该选择哪个领域来找主管单位，容易在“到底找谁”上犯难； 各政府部门也不太清楚自己是否能做NGO的主管单位。虽然从内容上看，公安部出台的名录对能作为主管单位的部门有详细的列举，但从程序上角度看，某一部门如何认定自己是否有资格主管NGO，其鉴别机制、程序中的责任机制均无清晰界定。
由此可见，目前如果只有申请人主动而登记机关以及可能成为业务主管单位的其他各部门都被动，那么境外NGO登记工作大有迁延日久难以推动之虞，立法机关希望能让在境内活动的境外NGO浮出水面接受管理的预期也不易实现、难免落空。
国家安全固然是看待境外NGO管理问题的重要视角，但境外NGO的积极作用也值得重视。与生于斯长于斯的境内NGO不同，境外组织如觉得取得合法身份的成本太高、入口太窄，大可以如部分外资一样转身离去。相信这种效果并未超出制度设计者的预期，设置入口门槛本身就有筛选作用，问题是几十与上万相比，这种数字量级的差别实在太大。
当前的主要矛盾并不是新增的境外NGO如何去登记注册的问题，而是原本就与我国有着一定合作的境外NGO还要不要选择依法留在中国接受管理的问题。从法律生效算起的半年期也就是从现在开始的两三个月的时间是众多境外NGO选择去留的观望期，如果我们还认可境外NGO的一定积极意义，希望留住一部分靠谱组织的话，在这一段窗口期内有必要采取一定积极的举措。
为今之计，既然境外NGO对于我国发展的贡献如有关部门发言人所说有目共睹，那么在当前这个时点就有必要向政府部门呼吁担当意识，需要有一些了解境外NGO的部门能够主动一些来推动这项工作向前发展。
事实上，我国政府各部门与境外NGO、国际组织历来多有业务往来，在政府内部，各部门了解不同领域境外NGO实际情况的并不乏其人。如卫生领域卫计委与盖茨基金会、商业领域商务部与各国商会、科技领域科技部科协与各学科的国际学会、研究会等等，均有长期的接触与合作关系。
那么基于现实情况，有没有可能由一家政府部门牵头（例如长期主管社会组织的民政部门），汇总各部门与境外NGO合作的情况，主动出击，动员那些经过长期合作检验的境外NGO先分批登记起来，真正推动境外NGO登记这项工作向前发展，等登记的趋势形成后再着力确保这项工作有序进行。如此一来，一项工作最初施行时可能遇到的瓶颈就可以打破，后续的工作也能更好地得到实施。
实践中，为推进工作而使用的这种工作手法有不少例子。例如中国科协在响应中央号召，探索、推动所属学会承接政府职能转移时，就组织调研，积极上门向各个部门了解情况，了解有哪些部门、各部门有哪些职能能够并且适合向社会转移。这种主动与各部门进行信息交换与需求对接的做法促进了相关工作的开展，明显地推动了政府职能转移工作向前发展。
回到主题，只有在相关工作的推进上下一番功夫，《境外NGO法》才能更好地落地，社会组治相关的法治进程才能更好发展，全面依法治国的法治事业才更有保障。
