慈善组织对外提供借款，在我国慈善行业早期发展阶段，属于比较常见的现象，也出现过引发公共舆论的事件。虽然监管政策很早就明确与公益无关的借款属于违规行为，但受限于监管部门的执法能力，慈善组织因为对外提供借款而受到处罚的案例并不多，同时又能看到很多法院判决支持了慈善组织作为债权人的追偿诉求。因此很多慈善组织从业人员对此感到困惑：慈善组织究竟能否对外提供借款？
为了厘清这一问题，从司法判决和行政监管两个维度入手，我们采用法律分析和实证调查的方式进行了研究。
关于慈善组织对外提供借款问题，《慈善法》、《基金会管理条例》中未做出明确规定。仅有两份部门规章做出了规定：
《民政部关于规范基金会行为的若干规定（试行）》第二章（五）条规定，基金会不得向个人、企业直接提供与公益活动无关的借款。《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》第七条规定，慈善组织不得以投资名义向个人、企业提供借款。
总结：慈善组织不能向个人、企业提供与公益活动无关的借款，无论是直接提供还是以投资名义提供。
关于慈善组织以投资名义对外提供借款如何认定，目前没有进一步明确的界定，尚有待观察、总结业内实践和监管实践。从商业领域的实践来看，“名为投资、实为借贷”的外在表现形式可能有多种多样，但核心是将借款行为包装为投资行为，看似投资，但实质上不承担投资固有的风险、且收益固化为预先商定的收益率水平。
根据相关法律、行政法规，慈善组织对外提供与公益活动无关的借款，面临受到行政处罚的法律风险。
1. 相关规则
根据《慈善法》第九十八条，慈善组织未按照慈善宗旨开展活动的，民政部门责令限期改正；逾期不改正的，吊销登记证书并予以公告。
根据《基金会管理条例》第二十七条和第四十二条，基金会未按照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围进行活动的，主管部门有权给予警告、责令停止活动；情节严重的，可以撤销登记。
根据《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》第十七条，慈善组织违反本办法规定，民政部门可以给予警告，并责令限期改正。
总结：慈善组织向个人、企业提供与公益活动无关的借款，属于明确禁止从事的投资行为，主管部门有权视情况做出警告、责令停止活动甚至撤销登记的行政处罚。
2. 实证统计
我们从民政部公开信息中检索到三份涉及对外借款的行政处罚记录，处罚依据均是认定慈善组织对外提供借款属于“未按照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围进行活动”，依据《基金会管理条例》做出处罚：
3. 行政处罚对慈善组织的衍生影响
根据《社会组织信用信息管理办法》，慈善组织一旦受到警告的行政处罚，就会被列入到活动异常名录，一旦受到限期停止活动的行政处罚，就会被列入严重违法失信名单。慈善组织一旦被列入活动异常目录或严重违法失信名单，会对其信用产生重大影响，实质影响其开展募捐和慈善活动。
另外，根据《慈善组织认定办法》、《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》申请前二年内受过行政处罚的组织不得被认定为慈善组织；已认定的享受免税优惠政策的非营利组织，登记管理机关在后续管理中发现非营利组织不符合相关法律法规和国家政策的，应自该情形发生年度起取消其资格。因此，如果慈善组织收到行政处罚，面临一定期限内无法申请或丧失免税资格的风险。
根据《慈善法》第一百条，慈善组织“未按照慈善宗旨开展活动的”，直接负责的主管人员和其他直接责任人员被处二万元以上二十万元以下罚款。
根据《基金会管理条例》第四十三条，基金会理事会违反本条例和章程规定决策不当，致使基金会遭受财产损失的，参与决策的理事应当承担相应的赔偿责任。
根据《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》第十四条，慈善组织在开展投资活动时有违法违规行为，致使慈善组织财产损失的，相关人员应当承担相应责任。
总结：如果慈善组织违规提供借款被认定为“未按照慈善宗旨开展活动的”受到行政处罚的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员面临二万元以上二十万元以下罚款的风险，给慈善组织造成损失的（例如借款本息未能清偿），还可能被要求承担赔偿责任。
1. 关于借贷合同法律效力的规则
根据《合同法》第五十二条，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
根据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，法人之间、其他组织之间以及它们相互之间为生产、经营需要订立的民间借贷合同，除存在以下情形外，当事人主张民间借贷合同有效的，人民法院应予支持：
（1）违反《合同法》第五十二条；
（2）套取金融机构信贷资金又高利转贷给借款人，且借款人事先知道或者应当知道的；
（3）以向其他企业借贷或者向本单位职工集资取得的资金又转贷给借款人牟利，且借款人事先知道或者应当知道的；
（4）出借人事先知道或者应当知道借款人借款用于违法犯罪活动仍然提供借款的；
（5）违背社会公序良俗的；
（6）其他违反法律、行政法规效力性强制性规定的。
根据最高人民法院（2017）最高法民终647号判决，如果个人或企业通过向社会不特定对象提供资金以赚取高额利息，出借行为具有反复性、经常性，借款目的也具有营业性，则构成未经批准擅自从事经常性的贷款业务，属于从事非法金融业务活动。其行为违反《银行业监督管理法》的强制性规定，借贷合同无效。
总结：目前关于慈善组织对外提供借款的限制性规定仅为《民政部关于规范基金会行为的若干规定（试行）》、《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》，而这两项文件的性质均为部门规章，其内容不属于法律、行政法规的强制性规定。因此，慈善组织对外提供借款，如果不具有经常性、营业性并且不具有其他无效情形，借款合同不应因违反《民政部关于规范基金会行为的若干规定（试行）》、《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》的限制性规定而被认定为无效，即慈善组织作为债权人向债务人追偿的请求会得到法院的支持。
2. 案例实证统计
我们在中国裁判文书网进行搜索，以“基金会”为关键词在“当事人段”，选取“借款合同纠纷”，共得到747篇文书，其中仅显示600份文书，扣除同一案件的重复性文书、程序性文书、和解性案件以及与慈善基金会非公益性借款合同效力问题不具有相关性的案件（例如大量农村合作基金会为原告的案件、公益性借款的案件），共计得到60份有代表性的已生效判决书。其中仅有三份判决书认定慈善组织对外借款合同违反法律、行政法规的强制性规定当属无效。无论从数量还是法院层级来看，我们认为现有司法案例能够佐证以上的分析结论。如有兴趣进一步了解具体判决书名单，可以后台留言向我们索要。
3. 应正确理解司法风险
根据上述分析和案例查证，虽然监管部门的规章文件禁止慈善组织对外提供与公益活动无关的借款，但由于尚没有法律、行政法规做出上述禁令，因此在发生纠纷时，司法机构普遍地会认可借款合同的法律效力，支持慈善组织作为债权人的索赔主张。
但需要注意的是，得到法院的胜诉判决，并不意味着借款本息能够最终得到清偿，这取决于借款人是否有可执行资产。实践中，取得胜诉判决但长期无法得到有效执行的情况非常普遍。
另外需要注意的是，最高人民法院在2019年11月14日印发的《全国法院民商事审判工作会议纪要》中对于合同效力的认定提出一项新的标准：违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。该项原则的具体应用范围、方式目前尚没有可参考的案例，但该原则提供了依据部门规章的规定否认合同效力的操作通道。在国家严格监管金融市场秩序的政策背景下，是否会认定慈善组织提供公益活动无关的借款属于涉及金融安全，进而可以依据部门规章的禁令而认定借款合同无效，值得持续关注。
总结：简言之，虽然按照现行《合同法》及相关司法解释、司法判决来看，慈善组织作为债权人的借款合同受到法院的保护，但一旦债务人出现信用危机，不意味着一定能够挽回本息损失，另外不排除未来法院会根据最新的审判精神改变审判思路、认定借款合同无效的可能性。因此，慈善组织对外提供借款的司法风险仍然不容忽视。
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