日前，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）和《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（征求意见稿）出炉。
文件甫一发布，旋即引起各方争议。乘客、司机、企业、专家各方观点交锋。改革，改到深处是利益。面对各方争论，改革的推进需要更广阔的视野、更高超的智慧，更专业的精神，更坚定的勇气。
传统模式与新模式的利益之争
长期以来，出租汽车行业积累了一些突出问题，出租汽车经营权不够清晰，发展体制机制不活，缺乏主动改革动力，驾驶员负担重，乘客满意度不高，已经成为行业发展的“痛点”。随着移动互联技术快速进入出租汽车行业，导致新旧矛盾交织，利益关系碰撞，深化出租汽车行业改革势在必行。
这是一项必须从国情出发的改革。
据粗略统计，整个北美出租车超过5000辆的城市只有三个城市，反观中国，现在每天出租车出行超过一亿人次，一年是406亿人次。中国的出租车出行中，相当一部分是解决通勤问题。“有的国家出租车总量很少，改革成本很低。但中国试错的代价将是巨大的。”在上海三亦城市规划设计有限公司教授徐康明看来，改革必须要平衡好利益关系，科学审慎推进。
然而，利益的平衡谈何容易。
梳理近来各方意见，争论的焦点集中于新旧模式之争。
一是数量管控之争。此次征求意见稿对出租车明确了数量调控的思路，引发各方争论。
反对的声音认为，应实现出租车市场化资源配置。长期以来，国家对出租车行业实行特许经营及总量控制制度。出租车行业饱受诟病，被指为“垄断行业”。若是要增加新车数量，时常引起“动荡”和“不安”，而新业态的兴起已大大冲击旧有的利益格局，数量管控已不合时宜。部分专家也提出，需要多少辆出租车，不是哪个部门说了算，应该由市场说了算，当司机赚不到钱了，就说明市场已经饱和了。
然而，北京交通发展研究中心主任郭继孚则认为，政府对巡游车管控主要是因为它的流动性，乘客不可识别性，造成乘客和驾驶员之间的信息不对称，进行严格管制才能够保证它的服务品质。
以美国为例，20世纪80年代，有20多个城市对出租汽车解除管制，车辆数量增加了，但是价格普遍上涨，服务质量下降，拒载不断增多。1993年后，西雅图等十多座城市又恢复了数量管制。
交通运输部运输服务司副司长徐文强认为，我国出租汽车以巡游服务方式为主，载客量小，空驶率高，大量占用了有限的城市道路资源。尤其是大型城市普遍存在交通拥堵的情况下，政府应当优先发展最节约使用有限道路空间、最经济高效的交通工具。如果不对出租汽车数量进行管制，可能会加剧拥堵，最终损害公众利益。
二是车辆性质是否定为“营运车辆”之争。车辆性质是改革的关键问题。此次《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）第十二条明确了从事网约车的车辆需符合的条件，其中包括“车辆使用性质登记为出租客运”。
反对声音则提出，营运车辆需遵循现行《机动车强制报废标准》，营运车辆报废年限为8年。目前相当一部分专车是私家车，而且是闲时利用，8年报废制度等于变相阻止私家车进入专车领域。因此，部分专家建议，面对“互联网+”的大势，应以互联网的思维定义一种新的车辆性质，界于“营运车辆”与“私家车”之间，或可单独定性为“网络预约车辆”，对它的资质要求、与平台的挂靠关系都应以新思维去认真考量。
“监管的重中之重是保障乘客的运输安全以及相关权益。营运车辆的要求要高于非营运车辆。”参与征求意见起草的交通运输部公路交通发展研究中心副主任王浩指出，这是一个底线，司机以赢利为目的本身就是一种营运行为，需要在车辆、驾驶员、安全和服务等方面有高于非营运车辆的标准和要求，能够防止人员和车辆“带病”上路，这也是保障乘客利益的必需。
三是管车、管人还是管平台之争。此次《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）对网约车的车辆及驾驶员明确了具体准入条件。
反对声音认为，互联网最大的优势就是调动所有社会资源，但现在只能在相关部门批准许可的车辆和司机中进行选择，这样的管理思路恰恰是把网约车的优势给丢弃了。应由政府制定统一的标准，但应将审查车辆和司机资质的权力下放给专车公司。政府重点负责平台监管，专车公司应承担起相应的责任。
但是，也有专家认为，由于“专车”提供客运服务，管理部门对于经营者、车辆和驾驶员提出相应的要求，实施行政许可无可厚非。另外，由于一些平台企业对驾驶员资质把关不严，存在不良记录的人员也进入驾驶员行列。行业管理部门从维护公共利益角度出发，对驾驶员和车辆进行管理十分必要。
四是许可层级之争。此次《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）第六条对网约车申请条件进行了明确，强调“向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请”。
反对声音则认为，实行许可制与当下“简政放权”、不新设行政许可的施政方针相悖。尤其，很多专车平台是跨区域的，如果都要到设区的市级或者县级道路运输管理机构申请许可，是难以做到的，且增加了政府部门寻租的空间。经营车辆应进行政府备案，而不是审批。应该进一步突出让市场在资源配置中起决定性作用。
中国人民大学法学院教授杨建顺则指出，两个征求意见稿符合《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，把“专车”明确为出租车的一种新形态肯定了专车的合法地位。交通运输部管理干部学院教授张柱庭认为，出租汽车经营是地方政府市、县的事权，不是中央、省级政府的事权，且出租汽车经营具有地域性特征，经营者在当地必须有服务机构、人员、设备。
公司、司机、乘客的利益之辩
这是一项必须兼顾各方利益的改革。
在很多传统出租车企业和司机之间，“份子钱”是利益矛盾的集合。据粗略测算，北京出租车的份子钱5175元，包含了油补1325元、驾驶员“五险”930元、出租司机工资补贴545元，出租车折旧、裸车费及营运手续1200元，这几项加起来将近4000元。此外，还包括大修、安全基金管理费等。
从事多年出租车行业的北京的哥郭京说：“有了专车，我的收入从每月7000元降至目前的5500元，以前一般工作10小时，现在要保持收入只能加长营运时间，每天干到13个小时。现在滴滴顺风车平均每公里不到1块钱，这种价格已经造成了恶性竞争。我们希望这个平台能够调整一下，份子钱调整一下，让我们心态能够更平和。”对于未来改革，郭京充满期待。
此次征求意见稿提出了“合理确定出租汽车承包费标准或定额任务”“根据经营成本、运价变化等因素实行动态调整”等规定。“改革方案里面提出了一系列措施，首先要求各个地方取消有偿使用费，这部分费用如果减掉，就可以减轻出租车经营者和驾驶员的负担。”交通运输部运输服务司巡视员徐亚华说。
对传统模式进行改革的同时，如何探索新业态的利益分配模式摆在面前。
“公司给司机的待遇很丰厚，这吸引不少司机进驻到专车平台。”北京专车司机王晓峰介绍，从早7点到晚11点这段高峰时间段里，公司会给每个司机发放优厚的补贴，封顶是120元，其中专车公司和劳务公司各抽取10%，剩下的80%就是司机获得。
但是，随着专车企业补贴的减少，部分专车司机收入也出现了下降。有专车驾驶员表示，如果没有每单给驾驶员的倍数奖励一定是赔钱的，因为驾驶员根本完不成叫车平台设定的流水红线，想完成流水红线需要超负荷工作；或者自己刷单做虚假交易。目前，专车企业与驾驶员之间的劳务关系问题，也是之前美国遇到的争议最大的问题。此次征求意见稿要求，网络预约出租汽车经营者应当与接入的驾驶员签订劳动合同。
但有部分专家认为，这意味着专车司机必须成为专车平台的正式员工，这违反大多数专车司机兼职的初衷。为了保障各自的权益，平台和司机双方签署经营合同是必要的，但同时应该允许双方签署劳务合同，而不是劳动合同。
改革，最终要让百姓有更多获得感。
专车带来出行便利的同时，如何给乘客更好的保障摆在面前。
部分专家提出，专车正受到热烈追逐，但如果形成垄断后，会不会绑架驾驶员和乘客？今年七、八月份开始，北京、上海等地很多市民发现原本廉价的“专车”一夜之间“变脸”，推出“动态加价”机制。在一些恶劣天气情况、高峰时段“坐地起价”，“动态加价”金额最高时候是传统出租车的5倍之多。
此外，如果专车发生交通事故，责任谁来承担？本月15日，由滴滴“专车”司机与电动自行车交通事故引发的一起损害赔偿纠纷案在北京市朝阳区人民法院开庭审理。滴滴公司法律顾问表示，滴滴公司仅是一个提供互联网信息服务的平台，滴滴公司在网上将用户的用车需求提供给运营方，撮合两方的交易，故不应承担任何责任。中国保监会消费者权益局也针对部分平台的保险政策发布了风险提示。
相关专家建议，未来，一方面要通过“互联网+”对传统出租车行业进行改造，引入互联网对服务进行监督，也鼓励传统出租车通过互联网来分配利益，共担风险；另一方面要科学规范专车管理，建立专车平台、司机和乘客多元利益共享的科学分配机制。
改革过程中，管理公司、司机、消费者的利益纠葛是一个绕不开的话题。“政府制定这些意见，最终要站在保护消费者利益的角度。”北京大学国家发展研究院教授张维迎明确指出，消费者的选择是最重要的，要给他们自由的选择，制定一个规则，更多的是应该听取消费者的意见。
短期繁荣与长远发展的利益之思
观大局，才能察大势。
这是一项既要注重当前又要放眼长远的改革。
今年年初，国内一家大型租车公司宣布，将引入超过6万自有车辆进军网络专车市场，并表示一年内的投入将超过25亿元，计划发展5000万用户。
然而，通过“烧钱补贴”创造出来的规模扩张是短期繁荣还是一个长远态势？
“广州有10多个网约车平台，车辆数量在3万多台辆，如果网约车数量超过传统出租车数量，可能会引发不稳定因素。”广州市副市长周亚伟说。
在暨南大学刘文静教授看来，如果立法带来的后果是传统出租汽车行业的全面被挤压甚至崩溃，互联网公司就有可能用同样的方式挤垮绝大多数传统行业，迅速形成新的垄断，并最终掌握规则制定的实际权力。如果那一天真的来临，政府是否有足够的手段“适度”监管？
“对于专车改革，我们应多一些专业和理性。”长期致力于城市规划研究的厦门大学教授王慧指出，对于出租车和网约车的数量及价格，建议相关政府部门运用智慧交通大数据，科学建构交通模型，以此作为解决问题的决策依据，减少主观和盲动。城市交通发展战略是公共交通优先，低碳出行。因此，小汽车不管是私家车还是专车都不能成为城市交通主体，对它应有适度的发展的定位。
“事实上，网约车的发展已经历了一段时间，该暴露的问题也暴露得差不多了。改革有了更多参考系，应更多地在汲取经验教训中朝前走。”广州市客运交通管理处处长苏奎说。网络约租车必然走向有法可依、有法必依的道路，与巡游出租汽车构成一个公平互利的竞争环境，回归为社会提供个性化运输服务的良性轨道。
东南大学法学院副教授顾大松表示，共享经济的理念在大中城市普及，未来应通过网约车和公共交通无缝对接，整合巡游、预约、互联网巴士等一站式网络平台，改变居民机动化出行的方式，改变拥车的理念。一是要评估中央和地方的关系，在附则里面留有地方性法规的空间。二是要处理好新法与旧法的关系。三是科学把握网约车和出租车巡游揽客的关系，推动城市机动化出行的变革。
网络预约出租车在全世界都是一个新生事物。
在徐康明看来，两个文件使“专车”获得了合法身份，成为全球第一个全国性的专车监管法规，实际为“专车”正了名，“专车”合法化就是最大的利好，也为市场的可持续发展提供了法律保障。
10月17日晚上11点，交通运输部运输司办公室，出租汽车管理处处长王绣春和五位同事紧张地忙碌着。她们连续第六个周末在办公室度过。桌上，摆放着数百万字的出租车改革50余次座谈会纪要，以及各地反馈上来的数百份意见。人大代表、政协委员、专家学者、行业协会代表、出租车企业、专车平台企业、出租车驾驶员、专车驾驶员、乘客都参与了这场围绕一项改革政策史无前例的大讨论。
改革，从来没有像今天这样触手可及，也从没像今天这样面临如此复杂的利益纠葛。改革是一个循序渐进的过程，如何使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是一项新的考验。改革需要更加科学务实、包容开放，真正把老百姓的利益放在最前面，并最终求得最大公约数。■
