一、文献综述
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”,为新时代乡村发展指明了前进方向,也为推动城乡融合发展提供了新思路,更为乡村治理体系和治理能力现代化提出了新要求。在我国推进现代化建设进程中,农业农村现代化长期处于薄弱环节,其短板效应已严重影响到全面建成小康社会目标的实现。虽然“社会主义新农村建设”在一定程度上弥合了城乡发展之间的区隔,但城乡二元制所造成的农村基本公共服务供给不足、农业产业结构设置不合理与农民生活水平低下等现实问题仍在延续。尤其是工业化与城镇化的快速发展,加剧了农村的“空心化”与“边缘化”,而依靠“行政命令”手段的传统乡村管理模式更是难以适应复杂多变的基层社会环境,乡村治理亟需转型和升级。
乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务。从新农村建设到实施乡村振兴战略,意味着新时代推进城乡一体化进程到了城乡深度融合发展的阶段,无论是农村经济社会发展目标,农业产业供给侧改革,还是农民自治体系的构建,都到了升级换代的阶段。作为乡村振兴的主要路径,乡村治理一直是学术界关注的焦点,学者们主要从新农村建设、乡村改造、乡村重建、乡村复兴入手,具体如下:
1.新农村建设路径:以城镇化推动新农村建设,扩充乡村治理资源。中央提出新农村建设,反映出单靠农村自身的力量难以克服日益扩大的城乡差距,需要在工业反哺农业、城市支持农村的总体框架下进行[1]。新农村建设是国家整合的重要目标和任务,也是国家与社会的二元性整合走向一体性整合,而城镇化正契合了城乡均衡发展的新农村建设目标[2]。城镇化能够吸纳新农村建设中的剩余劳动力,为其提供可利用的人力、物力、财力等资源;新农村建设为城镇化提供必要生产生活材料,进而提升城镇化的辐射作用[3]。换言之,新农村建设是政府主导、社会多元主体参与的惠民工程,目的在于解决我国城乡二元结构矛盾,推动乡村社会转型[4]。因此,应加强城镇化与新农村建设之间的良性互动[5],推动城乡一体化发展,进而提升乡村治理的可及性。
2.乡村改造路径:以生态文明建设推动乡村改造,优化乡村治理环境。中国乡村改造运动由探求农业出路向社会角度研究农村问题转变,由单纯关注农业科学化转为推进农村社会整体改造[6]。在传统中国乡村,维持家庭生活稳定与兴旺是农民的利益取向,任何打破以小家庭为基本生产单元的社会关系的乡村改造都必然与农民形成对立关系[7]。生态文明建设正是缓解人与自然对立关系的重要途径,也是当前乡村改造的突破口,旨在树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会等建设中[8]。美丽乡村建设是中国推进生态文明建设的重点工程,也是实现城乡一体化发展战略起点和改善农村人居环境的顶层设计[9]。在政府动员和基层互动下,美丽乡村建设得到可持续化推进,为乡村治理提供了良好的制度环境。
3.乡村重建路径:以吸纳共同体推动乡村重建,优化乡村治理结构。有学者认为,由于农业文明的式微和乡土文化的断裂,加剧了乡村结构和文化内蕴的“空洞化”,应重建乡村公共空间,重构支配农民的行动地图,确立起彰显新乡愁的“软乡村”,形成留住乡愁的共同体[10]。当代乡村重建的基本路径主要是以政府为主体的行政力量推动的新农村建设与各种社会群体或个人进行的乡村建设活动[11],但在此过程中却造成了乡村精英流失,使得乡村社会的自治与发展的动力缺失,因而乡村重建的内涵在于再造乡村共同体。乡村重建的目的在于通过缩小城乡差距来缓解社会转型所产生的冲突,弥合共同体的鸿沟,从而促进共同体的转型[12]。因此,新农村建设的社会动员模式具有村庄共同体再生产的治理正功能,有利于恢复村庄人气、再造村庄公共空间、复兴乡村文化,提高农民合作意识[13],进而形成乡村治理共同体。
4.乡村复兴路径:以城乡互动推动乡村复兴,实现乡村自主治理。乡村复兴指的是乡村在城乡聚落的连续谱系中具有独特而又显著的地位,在城乡平等的互补关系下,乡村内部能在经济、人居、治理、农民生计等方面实现自给与繁荣[14]。乡村复兴是对当前快速城镇化过程中乡村衰败现象与乡村传统发展模式的反思,旨在通过乡村重构重新焕发乡村发展活力、实现乡村可持续发展[15]。作为乡村复兴的实践主体,乡村精英主要围绕积极竞选、示范引导、组织动员和资源整合4个方面开展行动,并且取得了促进乡村经济发展、维护乡村社会秩序、培育乡村社会资本和保护乡村传统文化的治理绩效[16]。国家希望借助外部资本来激发乡村自主发展的能力,从而对乡村生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置,推动乡村复兴[17]。因此,应在新型城镇化中重构“乡村主体性”,使城乡发展对等和平衡,让乡村主动向价值回归、自身造血、繁荣复兴的方向转型[18]。
总体来看,既有文献沿着“建设—改造—重建—复兴”的思路对乡村治理进行全方位探讨。一方面,按照“传统—现代”的发展理路对乡村治理的主体、方式与模式变迁情况进行探究,以此构建出各自的分析框架与理论取向。另一方面,大多数文献采取案例实证的方式对各地区的乡村治理情况进行评价,尤其在新农村建设总体研究方面成果较为丰富。目前,乡村振兴的研究仍处于初始阶段,特别是在新时代社会主要矛盾转化的背景下,乡村治理面临何种困境,如何转型才能推动乡村振兴?有鉴于此,本研究首先从社会主要矛盾转化的宏观层面分析国家实施乡村振兴战略的目的;其次从传统乡村管理的中观层面探讨实施乡村振兴战略面临的困境;最后从乡村治理转型的微观层面阐述乡村振兴战略的实践路径,以期为后续研究提供参考。
二、实施乡村振兴战略的主要目的:化解社会主要矛盾
毛泽东在《矛盾论》中将主要矛盾界定为“规定或影响着其他矛盾的存在和发展”[19]。当前,我国社会主要矛盾发生了转化:“人民日益增长的物质文化需要”转变为“人民日益增长的美好生活需要”,不仅意味着社会供需结构由较低层级供需矛盾向中高层级供需矛盾的转变,从“数量短缺型”供需矛盾向“优质不足型”的供需矛盾转变,也意味着党的方针政策和政府的执政理念随着新时代的发展而调整、改变,更意味着传统的“建设—改造—重建—复兴”路径难以适应新时代乡村可持续化发展的新要求,应通过转变乡村治理方式来推动乡村振兴、转型和升级。
(一)我国社会主要矛盾转化的历史变迁
社会主要矛盾与党在一定历史时期的中心任务具有一致性,因此,在国家治理与治理能力现代化建设过程中应对社会主要矛盾进行理论化的透视,把握深层矛盾关系,有助于深化认识社会本质和基本国情,从而有针对性地转变乡村治理方式,实施乡村振兴战略的各项制度安排。
从历史变迁来看。社会主要矛盾是生产力和生产关系之间、经济基础和上层建筑之间的矛盾,贯穿于整个社会历史发展过程始终,也是不同历史发展阶段的集中、突出表现[20]。民主革命时期的社会主要矛盾是封建社会中地主阶级同人民大众的矛盾,近代中国半殖民地半封建社会中帝国主义同中华民族及封建主义同人民大众的矛盾,其推动作用突出地表现为社会性质的质变和社会形态的更替[21]。过渡时期到社会主义探索初期的社会主要矛盾论围绕着“向自然界开战”与“阶级矛盾”“人民内部矛盾”与“敌我矛盾”这两对范畴进行[22]。改革开放以来,虽然“落后的社会生产”得到了改善,社会各个层面深刻变革,但社会主要主要矛盾处于“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。具体而言,“物质文化需要”呈现发展速度迅猛、新旧更替频繁、横向日趋多元、纵向逐渐高端和发展不平衡的总体性特点[23]。
从现实背景来看。目前我国的公共服务体系难以满足人民群众多方面、多层次的需要,人民群众自谋生计的努力常常遭遇到陈旧僵化的社会管理体制的束缚。因此,当前我国社会的主要矛盾是落后的社会管理体制和公共服务体系跟不上人民群众的需要,束缚了人民群众自己解决自己生计问题的努力[24]。正因为如此,党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民的美好生活需要不仅包括日益增长的物质文化需要,而且包括在此基础上衍生出来的获得感、安全感、幸福感以及尊严、民主权利、公平正义等需求[25]。由于经济发展的不充分与地区间发展的不平衡,使得以消耗自然资源和体力劳动为特点的粗放型经济增长方式仍长期持续[26]。社会主要矛盾的转化,意味着在新时代背景下,满足人民日益增长的美好生活需要成为各级政府的执政目标,同时也揭示了不平衡不充分发展已成为制约全面建成小康社会的突出短板和薄弱环节,也成为制约实施乡村振兴战略的主要因素。
总体而言,社会主要矛盾的转化也意味着解决和处理主要矛盾的路径发生变化,就是要改变原有重城市、轻农村的发展思路,树立城乡融合发展理念,协调各主体推进乡村振兴战略的实施。具体而言,要在推动共建共治共享发展理念的基础上,着力解决好城乡发展不平衡不充分的问题;在提升发展质量和效益的基础上,增加人民群众的共享感和获得感,进而推动城乡社会全面进步。
农村税费改革后,国家不断加大对农村的政策倾斜,减轻了农民的负担,加上工业化、信息化、城镇化和农业现代化的协同推进,乡村社会治理格局发生了根本性变化。原有收取农业税费和执行计划生育政策的乡村管理问题得到一定缓解,不仅改善了干群之间的紧张关系和基层的社会面貌,也在一定程度上推动了基层政府从管理向服务转变,逐渐从计划生育等“硬指标”任务抽身出来,回归至供给公共服务的“软指标”。
如何对现有各种下乡的资源进行分配,或是对原有沉睡的资源进行再分配,以及提供何种公共服务方式进行制度匹配则成了当前乡村治理的难点。尤其在新时代我国社会主要矛盾转化的情况下,乡村治理的实践路径也相应调整,主要集中在各级地方政府如何将乡村治理资源(资金、项目)与制度供给的有效性进行匹配,进而改善城乡发展不平衡不充分的局面,使农村逐渐向国家现代化发展的中心靠拢,进而实现城乡融合发展。从现有分配机制看,乡村治理资源的分配和补偿机制涉及的主体广泛、涉及的领域宏阔、涉及的时间跨度很长。而作为乡村治理资源分配的执行者,“条块”部门之间的利益冲突在一定程度上加剧了资源分配的不均衡,由此形成的“分利秩序”造成了资源在下乡的过程中严重耗散。
虽然国家通过下发各类型的规范性文件要求各级政府落实乡村治理的各项制度安排。但在此过程中,由于基层政府存在自利性的偏好,进而采取选择性执行的方式进行回应,使得乡村治理政策“悬浮化”,严重背离制度设计的初衷,导致一些项目资金分配不均衡,项目监管不到位、项目资金使用不透明等问题突出。由于治理资源的稀缺性而导致分配的不均衡,使得各村庄发展呈现明显的差异性,有的甚至排斥在城乡发展之外,边缘化的趋势日益突出,由此加剧了干群之间的紧张关系,更多地折射出村庄发展需求与乡村治理资源分配不足之间突出的矛盾。
总体而言,社会主要矛盾的转化,不仅要求各级政府将惠农政策的好事办好,把资金、资源分配下基层,更是要求对乡村治理的方式进行优化和升级,使乡村治理资源得到充分利用,进而实现乡村均衡性发展。
(三)社会主要矛盾转化与乡村振兴战略的内在关联
改革开放以来,我国城乡面貌得到较大改善,但城乡二元结构所造成结构性矛盾依然突出。城乡差距扩大化、农村发展边缘化、乡村管理真空化,是我国城乡发展不平衡的主要表现。国家统计局公布的2016年宏观经济数据显示,城镇居民人均可支配收入33616元,农村居民人均可支配收入12363元,城乡居民人均收入倍差高达2.72,城乡居民消费支出倍差也高达2.27。从农村层面来看,生产力薄弱、基础设施建设滞后、公共服务供给不足的现实背景严重阻碍农村发展;从农民层面来看,收入和消费水平增长缓慢,看病难、看病贵问题有待解决,医疗卫生保障体系的完善迟缓,这些突出的现实问题是我国城乡发展不充分的重要表现。
扭转城乡发展不平衡不充分的局面,正是党中央提出实施乡村振兴战略的初衷,也是实现我国现代化目标的关键所在。在新时代社会主要矛盾转化的背景下,一方面,在满足人民日益增长的美好生活需要的过程中,实施乡村振兴战略的主体更要把握好人民的需求,在制度供给上更加注重民需导向,使乡村振兴政策与民众需求匹配,进而化解城乡二元发展的结构性矛盾。另一方面,在解决城乡发展不均衡不充分的过程中,更应该注重问题导向,及时解决民众最迫切关心、最亟需解决的现实问题,并加强对民众诉求的回应力度,进而增进民众对政府的信任度和满意度,使基层政权得到巩固。
总体而言,实施乡村振兴战略是党中央在社会主要矛盾转化的新时代背景下作出的一项发展战略要求,不仅对乡村治理的变革起到推动作用,也对乡村治理的推动主体提出更高的要求,更是为乡村治理的实践路径指明了方向。
从制度层面看,乡政村治是乡村社会治理的主要模式,即国家权力逐渐从乡村退出,集中到乡镇一级,在乡村实行村民自治制度。换言之,地方政府进行乡村治理主要依赖于乡村自治的形式来实现,但这种自治的方式并非排除在正式体制之外,而是在国家法律框架内运行的,因而村民自治的运行逻辑实际上体现的是国家治理,或是政府治理的行动逻辑。从现有乡村管理主体来看,由乡镇政府代表的行政组织与村支“两委”代表的自治组织组成,但各主体在乡村社会管理的过程中呈现出不同的价值取向,难以契合当前乡村振兴的国家治理目标。
(一)基层政权“悬浮化”
农村税费改革后,原本依靠农村税费维持运转的乡镇政府逐渐演变依靠上级的财政转移支付,其行为由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债,由此,基层政权从过去的汲取型演变成与农民关系更为松散的“悬浮型”[27]。农村税费的改革,虽然使基层政府不再受制于收取统筹提留款与执行计划生育的“硬指标”任务,但却在一定程度上压缩了乡镇财政的运作空间与乡镇政权的自主空间。所谓乡镇政权的自主空间指的是乡镇政权在施行权力过程中,通过其能动作用的发挥所获得的、能够根据自己的意志与决断实施较为独立的行为的空间[28]。换言之,基层政权能够通过科层组织的权力关系网络自下而上来获取更多的体制内外资源(资金),以确保日常运转,进而实现自身利益最大化,但却经常演变为“谋利型政权经营者”。基层政权之所以采取这种谋利行为,是因为农村税费的改革,将其原有的各项权力上收至上级职能部门,只剩下一些没有实权和资源(科、教、文、卫)等“吃财政饭”机构,这些机构的运行需要基层政权的管辖和财政供给。而在此过程中,基层政权对乡村治理等“软指标”难以顾及,导致乡村社会管理“真空”,催生出更多的不稳定因素,使得巩固基层政权的乡村振兴目标难以实现。
(二)乡村管理“单一化”
乡村社会管理从两种路径开展:一是依赖国家权力的渗透、吸纳和科层化,提升自治组织的治理能力;二是采取自我管理、自我决策、自我教育、自我监督的自治化方式推动社会管理[29]。然而,在乡村管理内部场域,传统以村规民约构建的乡村社会秩序遭到严重破坏,一些村庄的村级事务、集体资源已然被家族式黑恶势力控制,贿选、暴力选举等违法现象不断冲击村民的利益。在乡村管理外部场域,基层政府的职能越位和管理缺位等问题突出,一方面基层政府通过行政命令等手段干预村规民约的制定和废止,表现为越位管理,严重背离村民自治制度的运行;另一方面基层政府不断放任村规民约的制定和执行,在村规民约管理上处于缺位状态,使农村成为法外之地,加上一些不法份子的利用,严重危害基层政权的巩固。质言之,乡村社会不仅面临着阶层利益分化、社会风险增大和民众参与不足的“共同体困境”,也难以扭转乡村自治组织的自我管理与自我协调能力弱化的趋势,使得单靠基层政府这单一主体难以从本质上化解这种不稳定的困境。加之现有维稳方式过于依赖僵化的行政干预,难以从源头上化解基层矛盾,使得乡村社会的维稳变为“越维越不稳”,进而难以实现乡村振兴。
(三)自治组织“行政化”
虽然国家从法律上强调村民自治,但在推动国家治理的各项制度安排上,依然需要国家赋予他们一定的行政功能才能实现。换言之,由于当前乡村自治组织的能力不足,仍需要基层政府强有力的行政介入进行提升,在此过程难免会造成村支“两委”行政化。地方政府通过不断加大财政转移支付力度,将越来越多资金投入到公共服务,由此将村支“两委”吸纳至行政体系,使其更好地贯彻地方政府的各项制度安排。同时,地方政府通过增加机构、扩充职能增多编制等方式赋予基层组织自治更多权力,使其承担更多的社会管理事务。但在实际中,大量社会事务转嫁给基层组织,村支“两委”成为了基层政府的“腿”,导致其工作行政化,工作量严重超标。由此,增设的机构已由“虚设”转为“实做”,最终演变为准政府职能部门而无暇顾及乡村振兴的各项任务。
(四)村支“两委”“不在场”
农村税费改革和新农村建设的深入推进,在一定程度上推动了乡村社会关系结构和乡村面貌的变化。一方面,国家与乡村、国家与农民的关系发生了本质性转变,从索取型转变为普惠型和扶持型[30],干部角色与干群关系从对抗冲突走向缓和。另一方面,国家不断加大对“三农”发展的支持力度,以“美丽乡村”建设等项目制的运作方式加强农村基础设施建设,使乡村面貌由原来脏乱差走向美丽宜居。然而,伴随着乡村治理环境的变化以及国家权力逐渐从乡村社会的退出,村支“两委”呈现出半瘫痪的态势,难以回应群众诉求,因而在乡政村治过程中出现了正式权力的非正式运用现象。国家以项目下乡的形式改善乡村社会治理投入不足的困境,但项目的落实最终依靠村支“两委”干部推动,而如今的村干部大多主要负责项目落地的全程跟踪,难以顾及村级事务的管理与基层矛盾的解决。由于村支“两委”干部的不在场加剧了群众对基层政府的不信任,使得乡村社会出现了严重的“治理”危机,乡村振兴的各项措施难以得到持续跟进。
(五)农民态度“冷漠化”
村民自治制度的实施,虽然加快了基层民主化建设,拓宽了广大农民的政治参与渠道。但从现有乡政村治的实践来看,由于基层政府统揽一切,使得大量的基层社会事务归集到政府身上,无形中挤压了乡村社会的自治空间,严重影响农民参与乡村治理的积极性,甚至表现出“政治冷漠”。以经济建设为中心的基层政府更多关注的是各类经济指标增长,以“往上看”的行政逻辑推动工作,难以顾及乡村社会事务,使得乡村社会治理出现管理“真空”危机。其次,随着改革开放的深入推进,与市场经济相配套的法律体系日益形成,但全面法治意识与法治思维尚未构建起来,如一些群众在遇到司法问题时,并非通过寻求法律途径解决,而是奉行“信访不信法”“把事大到才能解决”等错误理念,或是寄希望于通过违法上访、聚众闹事等方式表达不满情绪,不仅加剧了问题的复杂性,更是激化矛盾,催生出很多乡村社会不稳定因素。最后,改革开放以来,农村经济发展取得质的飞跃,农民生活水平不断提高,但乡村精神文明建设却远远滞后于经济建设,违法违规、赌博滋事、不赡养老人等各类失德现象不断涌现,不仅严重影响了乡村社会和谐,也造成乡村共同体的价值观消逝,使其难以参与到乡村振兴的过程中。
总体而言,在取消农业税之前,基层政权代表国家汲取乡村资源,理应为村庄提供所需要的公共基础设施和服务设施。但是农业税费改革后,在现行的行政体制和财政压力秩序下,基层政权的运转变得不堪重负[31]。在传统乡村管理过程中,国家行政权和村庄自治权的矛盾和冲突难以调和:一方面,基层政权在权力行使过程中,在维稳等“一票否决”的压力型体制下,难以兼顾农民的诉求;另一方面,基层政权代表国家权力对乡村公共资源过度摄取,同时忽视乡村公共服务的供给,使得基层维稳变得“维而不稳”,催生出更多不稳定因素。基层政权的“悬浮化”、维护秩序“单一化”、自治组织“行政化”与“两委”干部的“不在场”,使得乡村治理体制和机制难以构建,更无法推动乡村振兴战略的实施。虽然乡政村治的治理模式有效提升了乡村自治的空间,但在地域间乡村发展不平衡不充分的现实背景下,村庄治理仍需要国家权力的渗透,亟需各主体通过转变乡村治理方式提升治理能力,从而将实施乡村振兴战略的各项制度安排落实到位。
十九大报告用“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”概括了乡村振兴的总要求,通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,意味着在社会主要矛盾发生变化的新时代背景下,需要各主体在乡村振兴战略实施的过程中,明确各自的角色定位,通过乡村治理转型来推动乡村经济社会发展,进而实现城乡融合发展。
随着城镇化进程不断加快,我国城镇化率从2010年的36%左右,至2016年末已提升至57.4%,但与此同时,乡村衰落的趋势愈发凸显。由以往人口迁移的“钟摆效应”转为向城市单一流动,农村老龄化日趋严重,使得基层政权面临“选人难、无人选”的困境,造成一些良好的惠民政策“悬浮”于文件之中,难以落地。作为乡村振兴的基础,产业兴旺是各级基层政府推进乡村经济建设的首要任务。
在乡村振兴战略实施的过程中,首先,基层政府要在加快农业供给侧结构性改革的基础上,通过升级农业产业结构来提高农业产品的综合效益和核心竞争力,加强培育农民合作社、龙头企业、新型职业农民等乡村经营主体,提升招商引资的支持力度,吸引更多的市民下乡、能人回乡、企业兴乡。其次,基层政府应主动下沉到基层,在鼓励和支持农民就业创业的基础上,通过构建新型农业服务体系,以政府购买农村公共服务的方式培育承接主体,使农村经济发展走向多元化,积极引导社会资本下乡,做好进城务工人员返乡的服务工作,打造一批有理念、懂技术、善管理的职业农民,以此提升乡村实体经济发展。再次,基层政府应处理好农民与土地的关系,通过深化农村土地改革,切实保障农民的合法权益,使其积极参与到乡村振兴的过程中。最后,基层政府应加强组织和动员群众参与乡村治理,形成基层政府与群众良性互动的长效机制,以此提升农村发展的内生动力。总之,农村经济社会发展得如何,关键在农民的参与,因为农民既是乡村振兴的推动者,也是乡村振兴的实际受益者,而实施乡村振兴战略的着重点则在于基层政府如何调动农民参与的主动性与积极性。正因为如此,十九大报告提出:“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”来推动乡村振兴战略的各项制度安排落实到位,给予农民带来更多的福祉,进而改变农村的面貌。
十九大报告提出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。因此乡村治理的侧重点在于通过积极创新治理方式和理念,协同推进“自治、法治、德治”建设。在不断探索乡村治理路径的过程中,加强基层政府与乡村社会的互动,实现政府治理、社会参与与基层自治的合作共治格局。构建自治、德治、法治的乡村治理体系,关键在于基层群众这个核心群体,在实现乡村振兴战略过程中,要激发基层群众的责任感和参与度,实现人与人之间和谐相处,进而实现社会安定有序。
在实施乡村振兴战略的过程中,应加强乡村社会治理模式创新。一是推进自治建设,坚持自我管理、自我服务与自我监督,通过规制基层政府权限,还权于乡村社会,进而提升乡村自治组织的治理水平,同时鼓励和支持社会主体参与乡村建设,形成以党的基层组织为核心,村民自治和村务监督组织为基础,集体经济组织和农民合作组织为纽带,各种社会服务组织为补充的乡村治理体系。二是推进德治建设,通过加强农村的思想道德建设来提升村民的素质修养,立足优秀传统文化,开展社会主义核心价值观宣传教育,完善村规民约道德约束作用,从源头上预防基层社会矛盾的产生,促进社会和谐发展。三是推进法治建设,应广泛开展依法治理宣传教育活动,引导群众运用法治的思维解决问题,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,进而推进社会公平正义。
传统中国乡村治理模式正如费孝通所言“皇权不下县、自治靠绅权”的“双轨政治”[32],即中央通过自上而下的行政命令传递至各级地方政府,将政策执行由高层往下层层下达,基层农民通过自下而上的正式或者非正式的渠道,将自身利益诉求传达至高层。在新中国成立之初,以人民公社运动为主的“政社合一”模式加强了对乡村社会的控制。随着人民公社体制的消解与改革开放的不断推进,以家庭联产承包责任制为特点的“乡政村治”在一定程度上释放了乡村社会的发展空间,有效提升了民主化进程。但城乡二元体制所带来的结构性矛盾并没有得到根本改变,难以形成新时代需要的乡村治理格局,更无法适应城乡融合发展的新要求。因此,基层政府应对基层事务管理减少行政干预,主动还权于基层自治组织,在乡村振兴过程中赋予其更多自主权,使其回归至乡村治理的主导者角色。作为乡村振兴战略的推动主体,基层自治组织应强化主体责任意识,充分发挥“承上启下”的作用,积极动员群众参与乡村治理,形成良好的组织基础,以确保乡村振兴战略可持续化。
为加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题,2015年中组部《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》以制度化的方式对嵌入型的乡村振兴主体(第一书记)的职责做出了明确要求,即建强基层组织,推动精准扶贫,为民办事服务与提升治理水平。作为一种嵌入型的行政力量,第一书记能够充分发挥其主观能动作用,提早实现国家加强农村基层社会的政治任务。以此实现与基层社会的有机联系并重塑“国家—基层组织—社会”的三边关系[33]。但实际情况是他们在乡村治理过程中却陷入资源约束下的“有限责任”与治理重任下的“无限责任”的逻辑悖论,使得村庄公共性不断被消解[34]。因此,地方政府应保障第一书记在乡村振兴过程中拥有更多的发挥空间,充分发挥他们的中介作用,使国家治理与乡村治理在第一书记这个平台上得到有效对接,从而更好地推动乡村发展。各级地方政府在因地制宜选派第一书记的过程中,应加强对第一书记的过程管理与业务培训,提升其乡村治理水平,确保乡村振兴战略的各项制度安排有序推进。
在新时代背景下,乡村治理体系构建的关键在于人,只有人与人之间和谐相处,才能实现基层社会稳定,进而最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力。新乡贤是指在新时代背景下,有资财、有知识、有道德、有情怀,能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士。新乡贤的不断涌现从侧面反映出:一方面,新农村建设不仅改善了乡村基础社会建设,也为新乡贤的产生提供了物质条件;另一方面,村民自治制度不仅提升了基层民众化进程,也为新乡贤的产生提供了政治条件。作为一种非正式力量回归乡村治理的群体,新乡贤不仅熟悉传统乡村社会,也熟悉现代城市生活,能够在一定程度上优化乡村治理结构,突破乡村治理失灵的困境。换言之,新乡贤不仅具备传统乡绅所具有的社会教化职能,也具有掌握和运用现代法律解决乡村社会矛盾的能力,起到连接城市与乡村的桥梁作用。通过新乡贤的自治力量,不仅能够破解乡政村治二元治理格局的结构性矛盾,也能够减少政府治理成本,使乡村治理资源得到充分利用,进而实现政府治理与基层自治有效衔接和良性互动,引导乡村走向振兴的轨道。在新乡贤的带领下,更能激活农民参与乡村振兴的积极性。
乡村振兴战略的推动主体是多元化的。一方面,政府主动吸纳多元主体参与乡村振兴战略的实施,在转变政府职能、提升乡村自治组织能力的同时,也有助于提高公共服务的供给水平,增强党政组织的执政能力。另一方面,在新乡贤的引导下,农民自觉参与到乡村振兴战略的场域中,与党政组织形成分工协作,使党的群众路线不断深化,进而形成政府与民众合作共治的乡村振兴格局。
总体而言,在实施乡村振兴战略的过程中,基层政府主动下沉到基层衔接乡村振兴的事务,回归“指导者”角色,给予基层自治组织更多的治理空间,进而使其“在场”,以制度化的方式增强其主体责任意识,进而使乡村振兴的各项措施顺利落地。构建“三治合一”的乡村治理体系是推动乡村振兴的重要途径,也是突破传统乡村社会管理局限的重要举措。因此,乡村振兴不仅要通过嵌入型的第一书记的行政力量加强自上而下的乡村政权建设,更要通过内生型的新乡贤的自治力量加强乡村自治能力,进而形成以内生力量自治为主、外部嵌入治理为辅的治理格局。但实施乡村振兴战略并非是干预村民自治制度,而是选择一种新型方式进行推动,即乡村振兴战略的推动主体不仅要加强内生型的自治主体的培育,更要通过嵌入型的行政主体进行弥补式治理,从而形成合作互补乡村治理机制,协同推动乡村振兴战略的实施。
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