“十三五”时期是我国经济社会发展的关键转型期。按照近年来的公共安全趋势，未来五至十年，我国面临的国内外安全环境将更加严峻，突发事件应急管理将进入事态多样多发、影响更大更广、处置更难更复杂的阶段。在总结我国十余年来应急管理取得巨大成就的同时，有必要结合当前公共安全的形势变化，对“十三五”时期甚至更长一段时间内应急管理工作的重点进行梳理。
未来面临的公共安全形势
突发事件复合型、极端化、小概率特点凸显。随着我国工业化发展进程的加快，各类自然、技术、经济及社会风险交织交错，突发事件处置关联性增强，各类极端小概率事件时有发生。近年来国内外重特大突发事件频发，凸显出现代工业社会的脆弱性。这些极端事件的发生预示着未来我们面临的突发事件形态可能会愈发复杂化和极端化。一起事件的发生往往成为另一起事件的诱因，各种灾难类型叠加，事件处置超出常规应急预案所能应对的范畴，不同部门需要通力合作，人力物力投入需要统筹协调，事件恢复难度显著增加。
城镇化进程加快对城市公共基础设施的安全要求显著提升。根据国家新型城镇化规划，到2020年要实现常住人口城镇化率60%左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。城镇人口分布和产业活动将更加集中，对公共基础设施和公共服务的依存度将明显增强。暴雨、台风、地震等自然灾害和各类事故灾难对生产生活的威胁度也将明显增加。各种立体交通、地下管网、高层建筑、油气运输管线等重大基础设施的风险防范将成为新型城镇化进程中的重要先导性、基础性工作。2008年的南方低温雨雪灾害，暴露出输电网络、公共交通、城市管网等基础设施承灾能力不足，城市运行系统从灾害中快速恢复的抗逆力欠缺；2013年的“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故，暴露出前期城市规划和公共基础设施建设中存在缺乏统一规划、施工建设混乱的突出问题。这些问题预示着未来新型城镇化推进进程中的防灾减灾工作任重而道远。
暴力恐怖活动影响范围更广，防恐反恐压力更大。近年来，国内反恐形势日趋严峻，尤其是以“东突”为代表的暴力恐怖势力在新疆和内地制造了多起暴恐案件，对公共安全造成了严重的负面影响。从“10·28”金水桥事件、昆明“3·01”暴恐事件开始，暴力恐怖案件呈现出从边疆向内地蔓延的趋势。近期在沈阳、石家庄、温州等城市连续破获几起暴恐分子的破坏活动，说明今后内地城市面临的恐怖袭击风险正在增大。同时，从全球范围看，国际恐怖活动呈现频率反弹、地域扩大的总体趋势。“伊斯兰国”去年以来异军突起，参与其中的“东突”恐怖分子回流给国内安全带来严峻挑战。随着未来“一带一路”战略构想的逐步落实，应高度警惕和防范沿途处于“不稳定之弧”国家的“输入型”恐怖活动对国内安全带来的威胁。
突发事件的国际溢出效应凸显。随着全球一体化进程的加剧，各国间的政治经济活动和民间往来更加密切、人员流动更加频繁，特别是一些非常规重大突发事件的影响早已跨越国界，需要各国通力合作协同应对。一方面，国际输入型、波及型突发事件对我公共安全的影响不容小觑。例如，抗击甲型H1N1流感病毒、埃博拉病毒、韩国MERS疫情等，国家层面均提前做好防控，避免了疫情传入和扩大化。再如，日本福岛核电站事故给我国和周边地区都带来了一定程度的威胁，东亚各国纷纷进行海洋环境污染监测，严阵以待，我国还全面加强了对在运行核电设施的安全监管，并暂停了核电项目的审批。另一方面，随着我国走出去战略的进一步落实，很多中资企业和国内公众在国外的各类活动越来越受到各类突发事件的影响。如何确保国有资产安全和国民人身安全，成为当前和今后一段时间内涉外型突发事件应对处置中的首要考虑因素。近年来的利比亚撤侨、也门撤侨、马航客机MH370失联等事件的处置，都凸显出“国外出事，国内应急”的重要性。
需重点关注的几个问题
为适应公共安全形势的变化，“十三五”及未来更长一段时间内，我国应急管理领域除了应进一步强化应急管理的基础设施建设、综合及各类专业应急救援队伍建设、应急救援物资和应急通信保障能力建设等常规能力建设之外，还应重点关注并着力做好以下若干方面的工作。
加强顶层设计，进一步明确应急管理的外延，解决应急管理的定位问题。十八届三中全会提出设立国家安全委员会，随后中央提出总体国家安全观，是对国家安全战略的重大创新，意味着国家安全的内涵已突破传统，其外延也得到很大扩展。在总体国家安全观的框架之下，国家安全、国土安全、公共安全以及社会安全等各类安全之间的关系亟需理顺，新阶段应急管理的内涵和外延也需进一步明确。可考虑通过立法或修法将紧急状态管理、非常规突发事件管理、应急管理等不同层级活动之间的界限进一步加以明晰。通过整合相关机构的职能，将中央政府、地方政府、军队、武警以及社会组织等不同主体之间的职责进一步加以理顺。例如，在巨灾或非常规突发事件应对中，宣布进入紧急状态并按照紧急状态管理是当前西方国家的惯常做法。美国在“9·11”事件发生后，哥伦比亚特区等地宣布进入紧急状态，联邦航空管理局宣布全国空域禁飞，所有空中飞行的客机必须就近降落。在卡特里娜飓风应对过程中，相应各州也都在事发后宣布进入紧急状态，联邦政府遂派出现役部队开展救灾和社会治安维护工作。这提示我们，未来我国在采取非常规手段应对非常规突发事件时，还需从法律层面对应急管理活动予以规范。
在新型城镇化建设中加强安全规划，并将其与城乡建设和经济社会发展规划相衔接。严格控制增量风险，努力减少存量风险。加强统筹规划，将防灾减灾设施、应急避难场所、重大风险防控设施建设统一纳入城镇公共建设规划，统一建设、统一施工。加强对各大城市排水系统、地下管网、水电煤气等重大基础设施的风险评估，提升城市基础设施的防灾减灾能力，逐步消除存量风险。建立城市基础设施和重要场所重大风险评估制度，定期对重大基础设施、关键部门单位和人员密集场所开展专项风险评估活动，加强灾害预防能力建设。构建城市安全社区，将应急管理重心下移，全面提升城市单元细胞的防灾减灾能力。
大力加强反恐能力建设。进一步强化武警、公安等部门作为国家反恐维稳主要力量的作用，提升基层警力和基层部门第一时间响应能力，全力打造反恐国家队建设。在总体国家安全框架之下，进一步理顺各方参与防恐反恐的统一领导、协同应对和力量调度机制。构建“大反恐”部门格局，解决部门之间的交流障碍，必要时可考虑整合现有机构，使各方参与者形成整体合力。加强反恐情报信息共享、情报汇总、形势研判，建立以网络为基础的信息共享系统，大大提升对恐怖活动的超前防范和先期处置能力。同时，强化防恐反恐公众教育，提高公众全方位行为参与和心理参与的能力，提高公众的心理弹性和社会的抗逆力。
构建“风险—应急一体化”治理体系。完善风险治理与应急管理的衔接机制建设。强调应急管理“关口再前移”，强化政府风险治理和应急准备工作已成全球应急管理趋势。当前我们在常态化的风险治理方面与发达国家仍存在较大差距，风险治理工作零打碎敲，未能形成系统。未来需加强对自然风险、技术风险、社会风险的系统化治理工作，将风险辨识和评价结果纳入应急准备环节，形成“风险辨识—风险评估—风险缓解—应急准备—应急处置—善后恢复—风险清单变更”的全流程、闭环式“风险—应急一体化”治理体系。在治理主体方面，逐步形成“政府主治、社会共治、公众参治”的综合治理模式。积极鼓励并大力发展各类应急管理社会组织，尽快出台社会组织有序参与应急管理工作的相关法律法规和规章制度，搭建起社会组织参与应急管理工作的服务平台。积极引导更多公众通过社会组织有序参与备灾、防灾、减灾、救灾各环节的工作。
加强与周边国家及“一带一路”沿途国家在防灾减灾和联合反恐方面的国际合作。一是积极推动与上述国家在灾害预防、减灾救灾方面建立国际合作机制，建立重大风险数据库及灾害预警信息共享技术平台。二是在上合组织反恐国际合作框架的基础之上，进一步扩大反恐国际合作的广度和深度，建立与“一带一路”沿途国家在联合反恐方面的信息共享及联合行动机制，确保为“一带一路”战略铺平安全之路。三是加强与驻外中资企业所在国国家政府间的联合风险防范，重点加强在社会安全方面的协同联动，将境外机构的运行风险严格控制在可接受范围之内。四是与国际社会进一步加强在重大传染病疫情防控和应对方面的国际合作，在总结现有成功经验的基础上，完善工作机制，把好疾病疫情传播的入口关，避免出现大规模的国际输入性疫情。■
