住房公积金缴存的差距鸿沟有多大？最近，新华社记者在内蒙古省级贫困县杭锦旗调查得到的数据显示：当地职工缴存的平均水平不足1000元，但当地供电公司职工最高缴存达到15530多元。这再次激起了人们对住房公积金制度的讨伐。然而，对住房公积金“劫贫济富”的指责由来已久，有关方面对此的回应却迟迟未见动静，原因何在？
垄断国有单位才享有高额公积金
这次新华社记者的调查发现，内蒙古杭锦旗在2012年还是国家级贫困县，一位供电公司的非领导岗位普通员工的工资却达42000元，每月缴存公积金总数12000元以上。且不说这么高的工资怎么来的，按国家规定计算，当地公积金最高缴存额度单位和个人相加不能超过4012元。而该单位违规为该职工超额缴纳公积金8000元，相当于变相发放了巨额福利。
许多垄断国有企业、机关单位为职工缴纳超额住房公积金，远远超过普通劳动者，这样的报道近年并不鲜见。人民日报在去年初的一篇报道曾做过鲜明对比：在某大型企业山西分部工作的杨娜，工资条显示每月公积金单位缴存额高达16950元；在山西另一企业供职的吴晓明，每月个人缴存额仅为120元。差距高达141倍。
这种现象不是孤立的，能得到统计数据的验证。以扬州市为例，据官方统计，全市住房公积金缴存额较高（每月1500元以上）的人群中，来自机关、银行、电力、通信、烟草等国有部门的占据了80%以上。高额公积金本身就是对这些优势人群的补贴。
扬州市公积金缴存1500元以上人员行业分布情况
称住房公积金“劫贫济富”最重要的理由是，高收入人群更容易享受到住房公积金的好处——即低息贷款，而低收入人士如果一辈子都不打算买房或买不起房，住房公积金就根本无法用。这个现象也已由来已久，数据显示，2005年住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人员，排在缴存额后20%的低收入人员仅得到3.7%的贷款。
公积金制度是对低收入人士的“特别税”
公积金对低收入人士的“劫贫”还在于，虽然他们缴纳的公积金并不多，但这部分钱的收益却很低。数据显示，过去10年职工个人公积金账户加权平均收益仅为1.89%，连余额宝收益的一半都不到，无法跑赢官方公布的CPI，当然更无法跑赢真实通胀。另一方面，地方政府在资本市场上举债，年回报率动辄超过9%。这9%和1.89%之间的差距，或者真实通胀和1.89%之间的差距，就构成了一种针对缴纳公积金的民众的“特别税”，当然也加重了企业的负担。
能回避这种税的，就只有拿到公积金贷款的（主要是高收入人士），很轻松就拿到高额公积金的（如上面提到的各种国有单位职工），以及从公积金制度享受到好处的管理人员。
综上所述，指责公积金制度是“劫贫济富”当然不是虚言。
公家的钱，不发白不发；私家的钱，发了影响竞争力
在设立劳动和社会保障制度之初，只将“五险”（养老、医疗、失业、工伤、生育保险（放心保））确定为强制缴存，“一金”（住房公积金）则是用人单位和劳动者之间商定缴存，不属于强制缴存范畴。这为后来的公积金“劫贫济富”埋下了祸根——因为这种弹性的规定，对国有单位和私人企业主的影响是截然不同的。对于国有单位的管理者来说，钱不是自己的，而是公家的，高额公积金是不发白不发。对于私人企业主来说，钱是自己的，给员工发多了，留给自己的就少了，同样的劳动力成本，如果要把一部分比例用作住房公积金，那么账面工资势必会下降，这肯定会影响企业在招聘时的吸引力——因此住房公积金当然是能不发就不发。
目前住房公积金政策不是一个住房保障制度，而是一个住房金融制度
住房公积金的基本作用是为购房人士提供低息贷款，这看起来像是一个住房保障制度，但这很可能只是一个错觉。国务院在2002年制发的《关于进一步加强住房公积金管理的通知》虽然提到“住房公积金制度对……改善中低收入群体居住条件等发挥了重要作用”，但并没有明确说明公积金制度的目的就是为了住房保障。《住房公积金管理条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”换言之，公积金政策主要目的还是为了推动房地产行业的发展。毕竟，市场化改革后，无论对什么人来说，商品房都是一笔较大的开支。“低息贷款”显然并不是专门为低收入人士准备的。
这就是为什么国家规定，职工缴纳的住房公积金按年利率1.21%计息，缴存者利息所获甚微。而住房公积金中心将公积金存在银行的年利率是2.33%，公积金中心看似仅仅“赚”了1个多百分点，但这一部分利差，连同公积金中心购买国债的利息收益和发放公积金贷款的利差收益，构成公积金的增值收益，根据《住房公积金管理条例》第29条的规定，它不归缴存人所有，主要归政府财政。至今，全国住房公积金增值收益的净额为数百亿，尽入地方政府的袋囊中，投入本应由政府财政全额承担的廉租房的建设中，政府对住房公积金增值收益的盘剥减轻了自己的财政负担。据估算，十二五期间，扣除风险准备金和管理费用后，全国住房公积金增值收益约为1400亿元，将悉数归于政府。
与此同时，根据央行的规定，五大国有商业银行享有接受公积金低息存款的特权。公积金存在银行的年利率是2.33%，而银行利用公积金存款对外发放商业贷款，贷款利率一般高于7%，银行在公积金项目上的营利约为5%。据王涌教授去年估算，公积金缴存余额2万多亿，银行获利应为1000亿。2012年国有商业银行的存贷款利差总利润是1万亿，住房公积金至少贡献了10%，如果废除住房公积金制度，国有商业银行将有“丧子之痛”。
2004年以前，全国有2577个住房公积金管理中心，直到2004年底才在国务院的要求下调整收缩至344个管理中心。但据最近的媒体调查，公积金管理机构实际仍有606个，超编两百余个。并且，为了维护公积金管理账户，每个管理中心都有自己的系统，每个动辄花费数百万元到上千万元，每年还有几十万、上百万元的升级维护费用。很多公积金账户不受监管控制，遗留出大片“自留地”，给寻租腐败以及其他不合理行为提供了巨大空间。维护那么多不受控制的公积金系统，花的钱却完全不受监督。西部某省一位住房公积金管理中心主任表示，2012年刚刚投资400多万元进行了公积金管理系统升级，但才两年多，“系统的硬件就不够用了，还需要追加巨资投入”。
为何住房公积金的统筹管理层次这么低，这么混乱？这当然是因为利益。地方政府为争取商业银行对本地项目的贷款，往往以存公积金为对价，与商业银行达成交易；甚至，官员个人也可获益，因为谁为商业银行拉到公积金存款，可以获得不菲的回扣，行情一般是：拉存到1亿元，奖45万元，或按0.6%-1%的比例奖励。公积金中心主任或分管副市长或更高官员，握有此项权力，自然会充分利用。只要在百度或上搜索“住房公积金、主任、被抓”三个关键词，就可以搜索到大批相关消息，据不完全统计，全国已经有几十名公积金中心主任被查处，而全国不过400多位住房公积金主任，腐败比例之高令人咂舌。
这也是为什么各地的公积金管理中心有催缴公积金的动力，却没有限制上限的动力。并且，对于归集规模达万亿的巨额储蓄资金，公积金的信息不公开、不透明，资金所有人没有知情权、参与权和决策权，也就不足为奇了。
那么，为何没有办法由上至下对公积金制度进行一个大的转变？历史可以追溯到1999年《住房公积金管理条例》的制订，那是典型的部门立法，财政部、建设部、央行三家部门博弈，最后，各得其所，财政部拿公积金增值收益，建设部拿公积金管理权，央行代表商业银行拿利率差。王涌教授分析称，住房公积金制度的演变史表明：在民众参与不够的立法体制下，部门立法必然是“分赃式”立法。要触动这种立法，谈何容易？
结语
住房公积金制度是参照新加坡中央公积金制度设计的，其他国家并无类似制度。其实国家想解决中低收入阶层住房问题，途径非常多。有论者指出，最有效的办法，是加大廉租房的建设力度，对购买首套房的家庭实施贴息。如果能通过制度设定，准确地将这两项政策红利，送达真正需要帮助的人群，就已经功德无量了。而“劫贫济富”的住房公积金制度，完全可以考虑废除。■
