“千斤重担，压力陡增”。
1月30日晚间，山东省苍山县农安办的一位负责人用这八个字婉拒了记者的采访。
用这位负责人的话来说，“管着‘山东南菜园’，要保证蔬菜安全，‘千斤’压力并不夸张”。
这个“陡增”来源于2016年中央一号文件——“强化食品安全责任制，把保障农产品质量和食品安全作为衡量党政领导班子政绩的重要考核指标。”
舆论普遍认为，此举或意味着“舌尖上的安全”将与领导干部的“官帽”紧密联系在一起。
“对于中央的表态，地方相关官员感觉压力大是必然的。此举也正是为了督促地方政府把更多精力放在食品安全问题上。”南开大学法学院教授宋华琳在接受《法制日报》记者采访时说，2016年中央一号文件再次强调食品安全责任制，因为食品安全与农产品质量安全、农业发展有着密切联系。食品安全责任制包括生产经营者的主体责任、相关部门的监管责任、各级党委和政府的领导责任。下一步，从中央到地方应全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实。
雷厉风行下仍不尽如人意
两年内，市人大代表就食品安全两次质疑，可板子却不知道打在谁身上。
这是媒体记者一年多前在广东省深圳市采访时的见闻。在座谈会上，当人大代表们问，这座城市这些年投入数亿元，提了如此多构建食品安全的政策规划，现在落实多少？面对这一问题，实务部门负责人说，这个机构是刚成立的，他是刚上任的，落实和执行情况还要进一步梳理才能回答。
这样的回答似乎代表了目前中国很多城市食品安全问题的监管情况——机构调整了，机构负责人也多次变化，但食品安全问题依然存在。
也就是说，钱花了，效果如何、向谁问责、板子打在谁身上，却不知道了。
“这也说明一项制度若存在推责的漏洞，当需要问责的时候，问责就不可能进行下去。”这座城市的法制办相关负责人似乎一语道破了其中“玄机”——现在部门立法中最重要的一个现象就是从以前的争权到现在的推责。一旦出了问题，各个部门都能找到理由推脱。
“据媒体披露，近七年来在国内所发生的一系列重大食品安全事件中，背后都有监管不力的影子，造成监管不力的一个重要因素直指行业监管人员渎职与腐败，在个别地区甚至出现执法人员充当违法企业保护伞的情况。七年来，食品安全事件涉案公职人员数量呈现逐年增多趋势。”中央财经大学法学院教授高秦伟向记者介绍说。
对此，中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠表示认同：“近年来的食品安全事件，对相关企业的司法追责做到了雷厉风行，但对失职、渎职的监管者的司法问责未到位。到目前为止，真正因为食品安全而落马的官员很少。同时，食品安全事件问责还表现出随意性强、问责不持续等特点。”
“有的地方只追究具体职能部门监管人员的责任，有的却选择追究地方政府领导责任。食品安全事件发生后，如何追究政府部门的监管失职责任？如何认定责任？这些困惑都加剧了现实中食品安全事件问责的混乱。”孙宪忠说。
明文规定下尚不健全
正因问责不力，2016年中央一号文件中提出了“强化食品安全责任制”。
“其实，这几年的中央一号文件都讲过食品安全问题，去年提出数量质量双安全，今年提出加强责任制。因为我国食品的生产地和销售地是不同的，有些地方出于地方保护主义，不一定很认真贯彻落实文件，不认真查处本地生产企业。”中国人民大学农业农村发展学院副院长、食品安全专家郑风田在接受《法制日报》记者采访时说，“中央希望通过食品安全责任制给相关部门以及官员提个醒，一个地方出现食品安全问题，就处理领导干部，这样会遏制一部分地方保护主义，让地方领导真正关注食品安全。”
江苏省人民检察院公诉一处副处长郑雯静曾对近三年江苏省检察机关查办的与食品有关的渎职案件进行统计，她注意到，在涉案的41人中，有接近三分之二是行政不作为，有三分之一是行政乱作为，而且全部来自基层一线执法部门。
“通过办理这些案件，发现有些问责困难案件是因为分段监管，部门过多，职责交叉。有时候执法有冲突，有时候有脱节。比如主管部门的规定之间有可能存在不一致的地方，地方法规和中央法规之间也会有冲突的地方，包括有些问题没有部门去管。”郑雯静分析说，“而在这方面，新食品安全法有了较大突破。比如在行政问责的主体上，不仅包括了地方政府，而且也包括行政执法机关的上级主管部门，包括监察机关都是问责的主体。另外还明确了对哪些情形必须要问责。”
那么，问题来了，法律已经明文规定，为何问责效果并未尽显？
对此，宋华琳的解读是：“关于食品安全及其行政问责的立法虽然存在，但是并不健全，也没有形成体系。任何一种监管都不能寄托于某一部法律单一的指引和规范，需要建立一个全面立体的法律体系，自上而下应该有基本的法律、行政法规、规章和地方性法规等共同建立法律保障体系。”
“应该注意到，配合相关立法的具体制度也不健全，该领域的行政问责可以说基本上没有制度依据，缺乏基本的绩效评估规则。相关的制度往往伴随着具体的重大食品安全事件而诞生，具有一定的滞后性，这种出现问题才进行补救的措施并不可取。”宋华琳说。
此外，高秦伟分析说：“问责标准不明，干部责任难以界定，是当前食品安全问责的主要困难与问题。虽然我国已经确立了食品安全统一监管制度，但是在现实当中，分段监管的模式还是没有得到根本改善。在追究行政责任时，面对过于庞杂的问责群体，具体的责任也会难以区分。”
列入考核后需规范完善
郑风田告诉记者，2016年中央一号文件的提法，是中央首次将食品安全与领导“官帽”紧密相连，“只有列入考核指标，地方政府才会重视，列与不列，很不一样，列入后官员就会愿意甚至主动去关注、查处”。
在食品安全与“官帽”紧密相连的情况下，如何将“最严肃问责”落到实处？
驻国家食品药品监督管理总局纪检组监察局第二纪检监察室主任张鹏涛认为，问责不能有盲区，既要处理乱作为，也要处理不作为。现在有些领导干部抱着“只要不出事，永远不做事；不求过得硬，但求过得去”的心态，在职不做事，有责不担当。这种心态表面上是慵懒散，实际上是背离了为人民服务的宗旨。
“就像李克强总理讲的一样，这是一种变相腐败，会严重弱化党的治理能力，损坏党和政府的形象。所以，要通过对不作为的问责，倒逼各级干部积极主动地把责任担当起来，履行好它。”张鹏涛说。
食品安全专家则将落实“最严肃问责”的着眼点放在完善法律上。
在郑风田看来，我国食品安全监管行政问责的法律法规还存在一些空白点。科学、高效、系统的食品安全监管行政问责法律制度亟待建立和完善，“目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制”。
对此，宋华琳的建议是，除了要制定统一的行政问责法律外，建立和完善相关的配套制度也是不可或缺的，其中就包括建立问责启动制度。这就要加强和健全异体问责机制，即强化人民代表大会问责、司法问责，规范和加强媒体问责，建立和完善公民问责。
“其次是建立问责救济制度。问责工作难免出现偏差和失误，成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施，对问责失范进行补救。可以借鉴行政复议程序，赋予受处分官员对行政问责处分提出复议的权利，切实保障责任人的合法权益，依循‘有权利必有救济’的原则，食品安全监管的工作人员被追究责任之后必然要有相应的救济方式。”宋华琳说。■
