摘要：深化户籍制度改革的关键，就是要消除户籍上的不公平制度。这就要求在户籍与利益“脱钩”的前提下，以公平为基点，以实现基本公共服务均等化为目标，推进城乡教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面的配套制度改革，这是户籍制度改革取得实质性进展的必要前提，否则，就无法真正取消城乡差别，实现改革目标。
我国现代户籍制度确立于1958年，是计划经济体制的产物，随着时代的发展，传统户籍管理制度的超稳定性和滞后性的弊端日渐显露，已经成为我国城市化和现代化的最大障碍。随着近几年来各地不断推出的户籍改革新举措，户籍制度改革已成为全国人民关注的焦点之一。目前，全国各地户籍制度改革已经取得了明显成效，比如取消农业户口与非农业户口的划分、减少迁移限制、放宽落户政策等等。然而社会的进步、国家的发展和个人的需求都期盼着改革能够进一步迈出实质性的步伐。
原有的户籍制度最大的弊端，是因为其背后隐含了太多的不公平。深化户籍制度改革的关键，就是要消除依附在户籍上的不公平制度。这就要求在户籍与利益“脱钩”的前提下，以公平为基点，以实现基本公共服务均等化为目标，推进城乡教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面的配套改革，并逐步将其固化为法律制度，从而在人口权益平等的框架下，形成人口在城乡、区域之间自由迁徙的格局。因此，配套制度改革是户籍制度改革的前提条件，这些配套制度包括：
一、劳动就业制度
当前的城市劳动用工制度改革仍没有大的突破，农民进城工作依然是主要通过“非正式的劳动力市场”获得的。建立城乡统一、公平竞争、正规的劳动力市场，对优化劳动力资源的配置结构，构建雇佣双方的权利与义务关系都具有重要意义。但由于我国面临严峻的就业、下岗、再就业形势，以及涉及原有城市人口刚性的既得利益。使得这方面改革的难度很大。
现有的劳动力流动是个市场过程，今后的剩余劳动力转移也必将是个市场过程，必须通过劳动力市场的供求决定。放开户籍制度的前提必须是城市有能力吸收愿意转移的农村剩余劳动力。为此，一方面应该保持经济的稳定快速发展，特别是发展劳动力密集型的产业，千方百计地增加就业；另一方面，建立统一、规范的劳动力市场。包括通过政府、民间职业介绍所和信息媒体逐步建立城乡统一的劳动力供求信息；继续发展和完善民间职业介绍机构；进一步完善劳动力市场管理制度，强化《劳动法》的执行力度，确保劳动力雇佣双方的权利和义务。取消对进城农村人口的歧视性政策和职业工种限制，对于城乡就业劳动力，应该按照公开、平等原则竞争上岗，并在工资待遇、劳动保护、社会保障等方面实行统一的国民待遇。同时，也要不断增加农村教育投资，发展各级各类职业培训教育，提高劳动者的专业技能和就业能力，从供给面改善转移劳动力的素质，扩大就业面。
二、教育制度
对于进城农民工子女教育问题，虽然国务院已明文规定一切费用和各项待遇与城镇子女相同，但由于户籍障碍的存在，一些地方仍然存在着不同程度的歧视现象。一是以种种理由拒收或少收农民工子女入学；二是划定农民工子女就读学校和班级；三是在入学手续上设置新的门槛，必须暂住证、计生证、就业证、户口所在地证明等多证齐全才能办理入学手续。在高校招生中也存在着户籍歧视问题，我国的高等教育考试制度规定考生必须在户口所在地参加考试，而许多随父母在城市就学的考生无法参加当地组织的高考，造成极大不便，且影响考试成绩，也给青年考生留下心理阴影。北京、上海、天津等高校聚集的大城市，本地考生的录取分数线大大低于外地考生；在某些省份，省会城市考生高等院校录取最低控制线也大大低于其他城市，这些做法，极大地损害了公立高等教育的公平性。因此，改革教育制度，积极推动城乡教育事业均衡协调发展，最大限度地满足城乡居民多样化的学习需求，使人人都能够公平的享用教育资源，这是保证公民自由流动的前提，也是户籍制度改革得以顺利进行的前提。
三、土地制度
农民进入城镇，最大的忧虑是因离土离乡，使原有承包地及宅基地的使用权可能失去，在这种情况下，一旦在进入城镇，工作、经营中发生风险，就缺乏农村中最直接最常用的化解经营风险和抵御经济被动的土地资源。因此，土地与户籍的关系如果处理不好将是户籍制度改革的一大障碍。我国土地法规定：农村土地为农民集体所有。我国农村目前实行的是家庭联产承包责任制。在这种制度下，农户家家耕田，户户种地，土地的耕种分散化使土地的集约、规模经营难以实现。又由于农业与工业相比较利润低下，致使许多农民弃田进城务工或是半年为农，半年为工，种田只是求得温饱，这势必造成农民对耕地的粗放经营，对我国农业的发展也极为不利。为了更有效地使用土地，“一方面，要制定政策，鼓励和支持进城农民让出承包土地，促进土地逐步向种田大户集中，实行规模经营。另一方面，采取统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的办法，加强小城镇建设用地管理，防止土地浪费。”[1]
在对现行土地制度的改革虽已启动但尚不到位的情况下，欲割断户籍与土地的联系，可以创造条件让农民放弃对集体土地的权利，改变户籍迁居城市成为市民，在城市安居乐业。这些条件具体讲就是：第一，政府要保障放弃农村土地承包权的进城农民能够优先购买城市经济实用房或租用廉租房；第二，政府要保障放弃农村土地承包权的进城农民享有和城市居民相同的失业、工伤、养老、医疗、最低生活等方面的社会保险、保障，其子女享有与城市居民子女相同的受教育权利以及在城市就业的权利；第三，政府要保障放弃农村土地承包权的进城农民得到更多的就业服务和职业培训。有了这些条件，自愿弃土进城的农民人数会大量增加，城镇化进程会大大提速，城乡统筹也会在一些地方尤其是城市郊区取得明显成效。“如果不具备这样的条件，哪怕是统一城乡户籍登记，哪怕是取消农业户口和非农业户口的划分，哪怕是改‘村委会’为‘居委会’，也没有割断户籍与土地的联系。”[2]
四、社会保障制度
真正实现城乡户籍统一，必须逐步建立城乡衔接的社会保障体系，降低城市户口的“含金量”，促进社会保障向农村覆盖。目前我国已经为城市户籍人口基本建立起以社会保险为主要内容的社会保障体系框架。而农村地区社会保障具有社区性、低层次性、非制度化的特点。农村社会保障的形式主要是农村社会救济，只有少数地方实行了农村社会养老保险及合作医疗保险。农民养老保障以家庭为主，仅有少数发达地区按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立了个人账户积累式的养老保险。如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度不是覆盖全体国民的，如果仍旧存在很大的城乡差别和地区差别，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的进展。
建立农村社会保障体系应首先解决农民在养老、医疗和最低生活保障上的困难。2009年底，山东省在19个县(市、区)开展了新型农村社会养老保险制度(简称“新农保”)试点，值得推广。这项制度实行个人账户和社会统筹相结合的模式，筹资采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式；具有基本保、广覆盖、有弹性、可持续等特点；促进了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，有利于改变城乡二元结构，实现基本公共服务均等化，缩小乃至消除城乡差距。
接着要实现在城镇务工的农村劳动力的社会保障金在全国范围内无障碍流转，使其劳有所得，病有所医，老有所养。莱芜市是山东省社会保障体系城乡一体化改革的试点，他们的成功经验值得借鉴和推广。为妥善解决到城镇就业的农村劳动者的社会保障问题，促进农村劳动者稳定就业，莱芜市制定了城镇化过程中农村劳动力和被征地农民的社会保障办法，将进城就业的农村劳动者列入养老、医疗、工伤和生育保险参保对象，与城镇职工享受同样的政策和同等的社会保险待遇。将进城自谋职业和自主创业实现稳定就业的农村劳动者，纳入了城镇职工基本养老保险和基本医疗保险范围；参保人员不分户口性质，只要在单位从事劳动、获得工资收入，用工单位就应该让其参加企业职工基本养老保险，农民工按照所在单位的缴费基数和缴费比例缴纳养老保险，与城镇职工实行同样的缴费政策。在工伤保险方面，农民工可单独参加工伤保险。对于愿意参加城镇居民医疗保险的农民工允许他们参加，享受城镇居民的医疗保险待遇。根据被征地农村劳动者年龄和被征地区域，将被征地农村劳动者分别纳入了相应保障范围。
在进城农民的社会保障问题上，也可以实行用土地换保障的政策，为进入城镇落户并将承包土地一次性出让的农民提供低保待遇。即凡户口迁入城镇落户的农村居民，要按照国家土地承包法的规定执行，尊重本人意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。保留其土地承包经营权者不可享受城市最低生活保障，未承包土地者则可申请低保。此举不仅有助于加快城镇化步伐，促进农业的规模经营，形成土地的集约化经营，而且也排除了个别农民既在城市享受低保，又在农村搞农业生产，享受双份保障的可能性。“这一方面可以清除城市居民的不公平感，从而消除部分户籍制度改革中来自城市居民的阻力；另一方面，城市低保的范围也不会无限制地扩大，从而保持中央地方各级财政的低保资金与低保的实际需求之间的平衡，可较大程度地消除部分地方政府由于财政担忧而给户籍制度改革造成的阻力。”[3]
除了以上几项配套制度需要改革之外，其他与户籍改革有关的选举、计划生育、征兵、优抚安置、交通事故赔偿等制度和政策，也应及时作出相应的改革和调整。如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，即使户籍制度取消了农业和非农业之分，公安机关将其统一登记为居民户口，也无法从根本上消除城乡二元差别，户籍制度改革也不会具有实际意义。
参考文献
[1]吴元波.农村城镇化无法回避土地政策和户籍制度改革[J].中国乡镇企业，2003，(11).
[2]黄永红.户籍制度：统筹城乡综合配套改革的路径分析[J].探索，2008，(2).
[3]胡桂英，陈成文.论一元户籍制的可欲性[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2007，(2).
