近年来，中国基本养老保险基金累计结存高速增长，城镇基本养老保险基金累计结存从2003年的2207亿元迅速上升至2006年的5489亿元，农村基本养老保险基金累计结存也从2003年的259.3亿元攀升至2006年的354亿元。从表面上看，中国基本养老保险基金结存数额巨大，但是通过分析，我们不难看出巨额结存数据下隐藏的资金短缺问题。第一，该累计结存数据是在低覆盖率基础上形成的。根据中国2003-2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报及国民经济和社会保障统计公报，计算得出：各年的覆盖率分别是48.71%、49.51%、53.6%和47.89%。第二，该累计结存数据是在低目标替代率的基础上形成的。2006年区域经济发展高的北京，目标替代率只有36.70%，只能以保障老年人的最基本生活为目的。第三，该累计结存掩盖了个人账户“空账”问题。人力资源和社会保障部副部长刘永富也曾在北京大学的赛瑟论坛上透露，截至2005年年底，中国基本养老保险个人账户的空账已达8000亿元，而且每年以1000多亿元的规模扩大，真正个人账户实有资金的总额不超过500亿元。若是再考虑个人账户的空账金额，中国基本养老保险基金的资金缺口更是惊人。
中国由于人口基数庞大，也由于实行了计划生育的人口控制政策，新生儿在总人口中的比重迅速缩小，老年人口在总人口中的比重则迅速增加。根据联合国统计，1950—2000年世界老年人口增长176%，中国为217%：2000—2050年世界老年人口增长90%，中国将增加111%。21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。从2001—2100年，中国的人口老龄化发展趋势可以划分为三个阶段：2001年到2020年的快速老龄化阶段、2021年到2050年的加速老龄化阶段、2051年到2100年稳定的重度老龄化阶段。人口老龄化对基本养老保险资金有着刚性的需求，并且导致基金的资金缺口更大。
一、原因剖析
(一)隐性债务没有明确的来源
政策实施过程折射出政策制定的规划性问题。目前，中国基本养老保险政策设计本身存在一定缺陷，即政府没有在政策安排中明确规定社会养老保险制度从完全的现收现付制转变为统账结合的部分积累制而形成的隐性债务的筹资来源，也没有从根本上解决新旧制度过渡中的资金问题，并且将政府应该对老职工承担的养老保险责任转移给了企业。
(二)覆盖面低缴费额高
中国的基本养老保险覆盖面低，大部分农村地区基本上没有被覆盖，城镇的覆盖率也没有达到100%，一直在95%左右波动，以城镇基本养老保险工作推行较好的天津市为例，2006年也只有95.21%。另外，城镇的国有企业基本上全部被覆盖了，但是，很多国有企业采取欠缴或者向财政借款的策略减轻负担，还有相当部分企业濒临破产状态，根本承担不了缴费责任，事实上缴费的压力转给了新加入覆盖面的、员工年龄较为年轻的非国有企业。而民营、外资等非国有企业也因缴费额高，企业成本加大等因素逃避或者少报缴费工资基数，只是按照当地最低的缴费基数缴纳基本养老保险费用。再有，已经下岗并且脱离社会养老保险、或者一次性买断工龄却因缴费额高不愿参加基本养老保险的“边缘人”也是未来社会养老事业的隐患。
(三)财政补贴低
针对社会养老保险基金支付缺口，中央财政以非固定比例的方式承担起部分出资责任，并且力度逐年加大，2003年474.3亿元，2004年522亿元，2005年544亿元，2006年774亿元。但是，基金深层次下的资金缺口还是很低。即使是最高的2006年，补贴支出也仅占中央财政支出的3.48%。另外，虽然中央政府要求地方财政调整支出结构，预算超收部分主要用于社会保障基金。但是，因为没有法定的要求，地方财政过于依赖中央财政，并且还会引导地方企业鼓励其职工提前退休，减少地方就业的压力，这样基本养老保险基金缴费收入就会更加减少。
(四)退休年龄低
退休年龄是给付条件中的一个重要参数。中国的法定退休年龄过去就一直低于大多数国家，改革开放以来，中国不但没有推迟法定退休年龄，还出现了大量提前退休问题，使本来就已捉襟见肘的基本养老保险基金缺口更大。国家统计局数据表明，1978-1997年，在职职工与离退休人员的比例从30.3：1改变为4.4：1，据预测，到2030年将达到2.5：1。另外，由于经济的发展和医疗水平的提高，中国人口的整体健康水平得到了显著的改善，平均寿命大大延长。《2006年世界卫生报告》披露，2006年中国人口平均寿命为72岁。
(五)基金运营效益低
目前，中国包括基本养老保险基金在内的社会保障基金的投资是一个二元架构，除直属人力资源和社会保障部的全国社会保障基金外，其他各省市社会保障机构的基金均严格限定于银行存款和购买国债。分析中国社会保障基金理事会2001-2006年度财务报告披露的资料，可以得出基金运营效率低下的结论。从2001年至2006年，名义收益率最低的年份为1.82%，最高也仅为3.02%，五年几何和算术平均收益率为2.57%，仅比一年期定期存款略高而已。如果再考虑通货膨胀的因素，2004年的实际收益率就变成了负值。受到严格限制的各省市社会保障基金的运作效率就更加低下了。
(六)老年人的需求层次提高
资料显是，老年人口对他们的生活质量的满意度并不高。从健康方面看，城市老年人认为自己健康状况较好的占22.9%，很好的占5.0%；农村老年人认为自己健康状况较好的占19.2%，很好的占3.9%。从和睦等精神方面看，城市老年人对自己生活非常满意或者基本满意的占56.8%，农村老年人对自己生活非常满意或者基本满意的占42%。其根本原因是，老年人的需求增加了，但是满足其需求的资金存在着问题。
二、对策建议
(一)国家依法投入
《中华人民共和国老年人权益保障法》第6条第1款明确指出：“保障老年人合法权益是全社会的共同责任”。首先强调的是，国家和各级人民政府的职责，总则中有5条6处强调了政府应该采取何种举措来保障老年人的权益，但其存在着笼统的缺陷。政府用于基本养老保险的资金究竟从哪里来？数额如何确定？隐性债务如何解决？国有股减持用于补充基本养老保险基金是一个长远的规划性来源吗？中国现在已经是世界上税负较重的国家，并且开征社会保障税的条件也不成熟。笔者认为政府应该修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，制定{社会保险法)，规划基金的来源，明确规定财政要把个人所得税收入划入基本养老保险基金，以应对严峻的人口老龄化形势。个人所得税作为一种调整收入分配的有力工具，越来越受到关注。其是对高收入者课以高税，然后把资源转移给政府，政府再通过预算程序，用于帮助贫困者的支出上。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，主要用于社会救济的支出。在中国，个人所得税占财政收入的比例较低，2005年为6.62%，2006年也只有6.33%，可主要用于老年人的养老保障。
(二)降低企业名义缴费额
中国目前还处于发展中，许多企业还是劳动密集型企业，产品附加值低，管理水平也较低，主要依靠低价劳动力赚取利润，在缴费率较高的前提下，企业因人工成本上升而失去积极参保的动力，偷逃现象频有。近几年，征缴率一直在百分之九十几波动，并且这个数字也是名义上的，因为缴费工资总额小于统计工资总额，更小于实发工资总额已是不争的事实，若是考虑员工的实物收入部分，差距更大。因此，笔者建议国家相关机构规范工资分配秩序，把劳动报酬全部纳入缴费范围，并在此基础上适度降低缴费串，以使经济效益一般的企业也有缴费的动力。太高的缴费率，会增加企业负担，影响企业活力，也会导致基本养老保险费征缴机构征收难，影响基本养老保险制度的正常运行。
(三)扩大个人缴费覆盖面
中国的基本养老保险制度十几年来不断改革，城镇居民覆盖率已经较高。但是，绝大部分中国农民和城镇“边缘人”还没有被基本养老保险制度所覆盖。我们应该注意的是，他们未来也是老人，即使现在没有缴费，社会也得按照《中华人民共和国老年人权益保障法》给予其最低的社会保障。因此，笔者建议国家基本养老保险管理机构对于上述人群制定一个合理的缴费额，把他们纳入了国家的基本养老保障体系，这样既稳定了社会的和谐，也使基本养老保险基金有了不小的资金来源。
(四)提高法定退休年龄
中国的法定退休年龄一直低于大多数国家，尤其是女性平均寿命长，而退休年龄低。世界上有些国家已经将女性的退休年龄延长到60岁，经合组织国家则延长至65岁。世界银行人类发展业务局的研究表明，如果将中国男女性的退休年龄都延长到65岁，中国的养老金债务会减少16%。辽宁大学穆怀中博士课题组在“人口老龄化背景下的城镇养老金收支均衡研究”中提出，2016-2025年将女性退休年龄每2年推迟1岁，2026-2050年男女性同时每5年推迟1岁，届时男女性的退休年龄均为65岁，基本养老保险基金也会从2041年出现年度盈余，2001-2050年总盈余为5313亿元。
(五)发行基本养老保险彩票
从1987年开始，中国发行福利彩票，至1997年十年间累计筹得福利资金737166万元，向73382个社会福利项目：投入资金525878万元，是同期各级财政对福利事业建议投入的3.87倍。1998年，中国遭受百年不遇的特大洪灾，50亿元彩票5个月时间销售完毕，国家没有支付1分钱还创造了10万余个就业机会。近年来，中国福利彩票收入逐年增加2003年200亿元、2004年226.4亿元、2005年411亿元、2006年496亿元。中国是一个有着尊老传统的国家，发行基本养老保险彩票比福利彩票和体育彩票更有资金市场，国家若是将购买入购买彩票资金的一定比例(依个人累计购买彩票金额计算)划入其个人账户，并且对中奖收入低税率，笔者相信基本养老保险基金会有一个数额较大的、连续不断的、稳定的资金来源。
(六)提高基金的运营效益
国务院关于<推进资本市场改革开放和稳定发展〉的九条意见中明确指出，逐步提高社会保障基金投资入市的比例。此问题的理论与实践研究成为热点，研究结论是一致的：社会保障基金只有通过入市并且真正实现了保值增值，才能有助于保障我们的未来。银行存款、国债、股票已经成为包括基本养老保险基金在内的社会保障基金的投资工具。值得注意的是，未来可供选择的金融创新工具会越来越多。
