在财政收入方面，税收负担不断上升，分配不合理问题始终存在，乱收费、乱罚款、乱摊派屡禁不止，政府性基金和社会保险基金的管理也出现较多问题。国有资产收益被少数当权者侵占、未能体现其公共性的现象屡见报端。
自1994年分税制改革以来，地方政府的财政行为发生了很大变化，地方财源建设面临许多新的挑战。例如，在财政支出方面，为了应对大规模公共基础设施的资金需要，政府利用多种渠道筹集资金，在地方公债受到法律和行政约束的情况下，通过融资平台大量筹集资金，造成巨大的潜在财政风险。又如在一般公共服务领域，存在着财政资金严重浪费、“三公消费”长期居高不下、官员贪污腐败成风等现象。再如在财政收入方面，税收负担不断上升，分配不合理问题始终存在，乱收费、乱罚款、乱摊派屡禁不止，政府性基金和社会保险基金的管理也出现较多问题。国有资产收益被少数当权者侵占、未能体现其公共性的现象屡见报端。
制度失范是地方财源建设中的主要问题
地方财源建设中存在的这些问题，归根结底在于制度失范。
首先，地方财源渠道多元化不是问题的症结所在，地方财源的每一种形式都有一定的合理性。就税收而言，大部分地方税都具有合法的正当性。就各种收费和政府性基金而言，只要其符合收费的基本原则，也可以接受。而用于地方长期受益的公共基础设施且规模适当的地方债务收入，也是正当合理的。
其次，公众税收负担过重也不是问题的根源。税负轻重是相对而言的，如果是收支对比，那么只要支出合理，筹集的税收经由公众同意，也就无所谓轻重；若是进行国际比较，要选择公共服务水平相当的国家为参照对象，否则就会误导公众和决策者。
再次，财政资金利用效率不高也只是问题的表象。财政资金使用效率不高、浪费严重、贪污挪用等现象背后，是财政监管失控所致。其中，最为重要的制度缺陷就是缺乏公开透明的信息披露和公众的外部监督。目前《保密法》仍然把财政信息视为国家机密，成为财政信息公开的拦路虎，也使财政腐败有了相应的法律保护。因此，关键在废除那些不利于财政公开透明的法律法规，构建有利于阳光财政运行的体制和机制。
地方财源制度构建应区分不同类型的收入形式
既然制度建设是地方财源建设的核心，就需要归依一定的原则，否则就会失去方向和目标。财政制度作为社会制度的组成部分，其遵循的原则只能是公平正义。而公平正义是高度抽象的理论原则，不能生搬硬套在具体的制度上，否则仍然是模糊的，缺乏实际的指导意义。公平正义必须结合具体的制度、遵循具体的原则。
首先，地方财源应该明确定位于地方政府完全自主决策的公共项目。对于地方政府的基本公共服务，如义务教育、治安、垃圾处理等，不能完全依赖地方税收，还需依靠上级政府的转移支付；对于上级政府委托的公共项目，应该由上级政府提供所需资金，不能硬性要求地方政府配套资金。只有那些真正由地方受益、地方可以自主决策的公共项目，才是地方财源所应提供的目标。
其次，地方税收制度的构建应该优先考虑受益原则，再考虑能力原则。对于用税收提供的地方公共产品，要区分普遍受益和特别受益。为地方普遍受益的公共产品提供资金的一般税收，应由当地全体民众来承担；为特定群体受益的公共产品提供资金的专项税收，应该由受益的民众来负担，不能让当地全体民众或其他地方的民众负担。在区分了一般税收和专项税收的受益对象之后，再按照“量能负担原则”在民众间进行税负分配。
再次，政府性基金和收费应该在受益原则的基础上，考虑根据不同性质的基金和收费确定不同原则。就政府性基金而言，其制度构建的基本原则应该是受益与成本相对应。如果一项基金的负担者不能从基金中获益，或者一项基金的获益者无需支付成本，那么此项基金制度就不具有合理性和正当性。就政府收费而言，除了需要遵循受益与成本对应的原则以外，还需要区分行政收费和公共资源收费两种不同性质的收费。行政收费应该遵循“成本补偿原则”来确定具体的收费标准，否则就会赋予行政机构从事垄断经营性活动的权力，容易产生乱收费、高收费等问题。而对于公共资源收费，由于使用者可以凭借其获得商业利益，因此就应该遵循“市场竞争原则”，将其提供给出价最高的经营者，以最大限度地保护公共资源的所有者利益。否则，就是对公共资源使用者的不当利益输送，不仅造成公共资源被浪费，而且会引起严重的分配不公。同理，国有资本收益应该主要归政府所有，而不是主要归国企的经营者或劳动者所有。
最后，地方债务收入制度的构建应遵循代际公平原则。通过发行公债募集来的资金用于财政支出，一般会给当代和后代人都带来相关收益，但同时面临着一个本息偿还的问题。公债制度的核心原则就是使成本和收益对等，但要根据不同的偿还方式来具体确定。在用税收偿还公债的模式下，公平的公债发行在支出上应该满足后代净获益原则，在债务偿还上也应该遵循成本分摊原则。在发新债还旧债的模式下，必须以良好的政府信用为基础，将债务规模限制在风险可控的范围内。只要地方债务制度遵循这些原则且严格执行，地方债务的风险就会得到有效控制。
赋予地方政府更多财源自主性
地方财源制度的构建原则确定之后，就要结合我国的具体情况，设计可行的分步实现路径和策略。
首先，在地方税源制度建设方面，选择若干地方税特征明显的税种（例如房地产税），尝试以省级地方人民代表大会行使税收立法权，先在税基立法权由中央确定的前提下，赋予地方政府在规定幅度内的税率调整权，然后再赋予其独立的税率确定权，逐步扩大地方立法权的范围，最终实现所有地方税收立法权由地方人大行使的长期目标。在保持现有税源地方分享规模不变的基础上，先稳定税额分享和税基分享模式，逐步取消地方共享税。同时探索、完善地方附加税种模式，将地方附加费改为地方附加税。
其次，在地方非税财源制度建设方面，长期目标是由国家立法机关就项目设立、征管、资金核算、资金使用和监督等共性问题，建立一个共同遵循的法律框架，在清晰定义非税收入的基础上，明确规定不同性质非税收入的征收目的和征收原则。立法机关应该结合社会经济形势，定期审议决定每项非税收入是否有继续存在的合理性。中短期目标是要推动各种政府性基金、收费、罚款等非税收入的“公共化、阳光化、问责化”，强化预算约束，较大幅度地提高国有资本收益上缴公共财政的比例，使国有企业经营收益主要归全体公众共享。
再次，在地方债务收入制度建设方面，新预算法立法赋予地方政府一定的债务权限，下一步要通过试点逐步开通地方政府公开发债渠道，规范地方政府融资和偿债制度，明确地方政府债务管理机构及其责任，提高地方财政及债务信息的透明度，建立符合我国国情的财政风险信用预警体系。充分发挥各级人民代表大会和审计机关的监督作用，通过将地方融资平台贷款进行资产证券化、引进民间资本、出售部分地方国有资产等短期措施，妥善处理好地方政府融资平台的债务问题，有效化解地方财政的潜在风险。
(本文系国家社科基金项目“房地产税改革的决策机制及其实现路径研究”（批准号13BJY152）阶段性成果)
（作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院）
