近日，由国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（下称《通知》），明确要求结合国家建立和实施不动产统一登记制度的有关要求，将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的工作范围，实现统一调查、统一确权登记、统一发证。对此，接受中国经济时报记者采访的专家表示，农房宅基地纳入不动产登记范围，实现城乡一体化管理，既保护农民权益，也为农民未来在农村产权市场上获得不动产的财产性收入提供基本的前提条件。此外，有分析认为，继房地产税改革后，不动产登记制度将再度成为土地改革的重要前哨。
“这是一项非常重要的基础性工作。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员徐小青对中国经济时报记者表示，下一步采取什么样的改革措施，还要通过研究、调研、试点，既要结合地方经验，也要有高层的政策设计、考虑，上下要结合起来推进。
确权为农民增加财产性收入奠定基础
国土资源部有关负责人指出，十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，改革完善宅基地管理制度的要求，推进确权登记发证工作是实现这些改革目标的产权基础和法律保障，对农民基本财产权利意义重大。
中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对中国经济时报记者表示，对不动产进行统一登记是国际惯例，也是土地管理的一项基础性工作。一方面确权登记发证有利于清晰地界定农民的财产权利。另一方面，从当前情况来看，此举最大的意义就是有利于深化农村土地制度改革。确权登记发证的顺利推进对后续的诸如农村集体建设用地的入市流转，完善宅基地管理制度，探索农房抵押创造有利条件。
王小映强调，确权登记发证虽然是土地管理的一项基础性工作，但应当明确，此次确权登记发证只针对合法的、不存在权属纠纷的宅基地，而违法违规用地形成的建设用地和宅基地未经处理之前不能登记发证。
“我认为对农村产权的登记至少是为农民未来在农村产权市场上获得不动产的财产性收入提供了基本的前提条件。”中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民在接受中国经济时报记者采访时表示。
此外，叶裕民认为，十八届三中全会以及此次的户籍改革制度都强调推进农业转移人口市民化，农房宅基地纳入不动产登记有利于农村人口在城乡之间的自由流动。农民进入城市生活需要启动资本，下一步如果建立了农村产权市场，可以激活农民在农村的资产，置换成进入城市的资本，以此提高他们在城市里的生活质量。
中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英日前向媒体表示，农房宅基地纳入不动产登记范围，房地实现统一登记，是一个必然的做法，也释放出了强烈的改革信号。实现农民的住房财产权，一个重要的障碍就是房地不统一，房屋属于私人财产，但宅基地归集体所有，割裂的现状严重阻碍了抵押流转的实现。将房地统一登记，就是开始清除市场化的障碍。
土地制度改革正向深水区迈进
实际上，今年4月，不少媒体报道国土资源部已开始对农村宅基地领域的改革做出原则性的部署。在“宅基地管理办法”的制定过程中，国土资源部已经会同有关部门，考虑赋予农村宅基地抵押、担保、转让过程中的相关权利。
此前，多部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》也指出试点地区将建立宅基地确权、登记、颁证改革完善农村宅基地制度，并在修订农村宅基地用地标准和农村居民点人均建设用地空置标准的基础上，探索宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分权能。
国务院7月底发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》也提出完善农村产权制度。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。
业内专家表示，继户籍制度出现明显的革命性变化之后，国土资源部下发的《通知》，实际上是对准土地改革这块硬骨头，而这正好说明土地领域的改革正在向深水区迈进。
然而，叶裕民表示，确权登记发证工作虽然并没有面临太多的经济障碍和社会障碍，但确实是一件繁琐的工作，并且由于地方政府并不了解一家一户的具体情况，在划定一家一户的界限时存在一定困难，因此应当建立基层民主治理机制，老百姓根据自身情况，将纠纷、问题摆出来公开讨论，明确内部之间的财产关系。在这样的环境下，弱势群体的利益也能得以保障。政府的主要工作是制定清晰的规划，例如，宅基地和宅基地之间存在一些空间，原则上应当怎么划定，门前庭院如何划定等，设置具体的规则和标准。
王小映认为，由于农村存在大量的违法违规用地。对于一户多宅，或是未经批准，占用形成的宅基地等，应当和合法的宅基地进行区分，这些违法用地，包括小产权房，应当有针对性地出台专门的政策慢慢去消化，进而使其能够进入确权登记发证阶段。“这是将来登记面临的最大的问题之一。”王小映认为。
多地探索宅基地退出
无论是农村土地整治，还是宅基地使用权制度改革、城乡统筹发展，都不可避免地涉及宅基地退出的问题。近年来，部分省市已经开始通过土地整治、城乡建设用地增减挂钩试点等，探索开展宅基地的退出和补偿工作。
据了解，目前包括安徽、浙江、宁夏、湖南等多个省区已经对宅基地退出机制进行了不同程度的探索。安徽省在全省范围内提出了要建立宅基地退出补偿激励机制，并探索宅基地流转制度。浙江省则明确表示，将借鉴重庆“地票”制度，将宅基地使用权量化为“宅基地权票”，通过权票交易、流转实现农民宅基地自由、有偿退出。
业内人士表示，近年来随着城镇化进程提速，农村宅基地的闲置问题日益凸显。据统计，目前我国农村宅基地10％至20％是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30％。一方面农村宅基地闲置造成了土地资源的严重浪费，另一方面城镇化进程又面临土地资源的刚性约束。如何建立健全宅基地退出机制、维护农民土地权益、缓解城镇建设用地压力，是国土资源管理急需研究解决的重要课题。
叶裕民表示，首先，全国应该建立清晰的宅基地退出制度。对于在何种情况下可以退出，对退出主体的权益保护、退出的路径、退出的市场的规范化管理，以及购买者的使用范围等，都要做出非常清晰的制度规定。“绝对不能强迫老百姓退出。政府为农民建立一个通道，使其在此通道上能够看到自己的利益和前景，但是退或不退应该由农民自己选择，这一点非常重要。”叶裕民强调道。
此外，叶裕民建议，各地应当针对自身情况，制定好长期规划。要针对许多普遍存在的问题做出具体方案。例如，退出后的土地多少用于开发，多少用于公共服务的建设等，要有一个区域性的平衡。这个区域的范围可以是一个行政村、一个乡，或者是更大的范围。“一定要有一个好的规划、规范，建立一个有效的秩序，并且尊重老百姓意愿，这样才能真正引导我们农村土地低效用地的再开发。”
王小映补充道，要用好、盘活宅基地，需要政府和市场“两只手”配合起来，共同发挥作用。一方面，政府要发挥引导作用，提供资金支持，建立一套宅基地有偿退出机制，另一方面，要深化改革，让宅基地慢慢流转起来，这样市场就会形成。
