不久前出台的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，批准上海等10省市自发自还1092亿元地方政府债券，结束了该不该发行市政债的讨论。那么，市政债的发债主体是谁？违约责任如何界定？
市政债要平衡收入和风险。
之所以要建立市政债制度，一是因为我国处在工业化、城镇化中期，经济发展和城市建设资金缺口较大。二是因为既有融资方式不够规范，风险较高。占地方政府有偿还责任债务50%以上的银行贷款和发行债券是地方主要融资手段，现行制度下两者不够规范透明，政府隐性担保导致部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求，地方负债规模和潜在风险不断积累。
现行财税制度下，我国地方政府财力与支出责任不匹配，缺乏自主规范的融资途径。特别是当前经济转型升级，税收和土地出让收入增速回落大势所趋，银行贷款期限短，难以满足基础设施建设的长期资金需求。“征税+卖地+贷款”的地方政府融资模式，需要向“征税+债券+贷款+政府性基金”转变。市政债正是在这一背景下提出的，其核心就是要尽可能满足地方融资需求，同时防范地方债风险。
市政债要求市场化、透明化、可追责。
与城投债相比，市政债最大的特点是规范，这就要同时发挥市场和政府的作用，强化预算约束。
首先，市政债是地方政府向社会借债。这需要市场进行公平的信用和偿债能力评估，通过利率价格信号将风险前置；也需要对投资者进行风险教育和提示，强化对借债双方的约束。这也是今年地方债自发自还试点方案要求“开展债券信用评级，择优选择信用评级机构”的原因。
其次，我国社会结构中政府处于强势地位，仅靠社会机构不足以约束地方政府行为时，需要上级乃至中央政府对债务进行风险预警，特别是要明确责任追究办法。
再次，真正实现市政债规范化的前提是足够公开透明。只有及时公开地方政府的信用评级、债券发行使用和偿还等基本信息以及地方政府财政经济运行情况等，接受社会广泛监督，才能最大限度保证市政债的规范化，达到设立市政债制度的目的。
各级地方政府都是理论上的发债主体。市政债应遵循“谁受益谁出钱、谁发行谁偿还”的总体原则。虽然地方债自发自还试点仅包括部分省和大城市，但是新型城镇化过程中，省市县乡政府都可能成为城市群发展的受益者，本地投资者都具有信息优势，因此都是理论上的发债主体。但现实中是否发债还受到必要性和可能性约束。美国市政债由各州及州以下地方政府和代理机构发行，资金主要用于市政非营利性公用事业项目建设，公用事业的融资工具中，市政债券占90%-95%。美国8万多个地方政府中约有5.5万个发行市政债。没发市政债的要么是财力宽裕，要么是评级过低，发债成本过高。总之，未来决定哪级政府是发债主体，关键靠完整的信息公开和公正的信用评级。
（作者为财政部科研所经济学博士）
