广东佛山南海区最偏远穷困、规模最小的海寿小学突然“有钱”了。
不久前，这所不过11位老师、百余名学生构成的“麻雀小学”，第一次争取到了区镇两级88万元扶持资金。除正常教育经费外，这是该学校建校130多年来从政府获得的最大一笔扶持资金。
海寿小学校长张永辉在南海区“特色学校创建”预算分配竞争性项目现场答辩会中脱颖而出，为学校赢得了这笔急需而又多少有些意外的教育经费。公开申请，公开答辩，专家评审当场提问，当场打分，分高者获得项目资金。张永辉所说的“预算分配竞争性项目现场答辩会”，构成了广东佛山南海区财政预算绩效管理改革最新的一环。
佛山市南海区近年来将竞争性分配机制引入到教育、卫生等民生领域，一改过去资金分配标准不明确，甚至靠拉关系、拿批条等着政府分钱的状况，让竞争成为财政资金分配的“关键词”。
“制度分钱”
将公开竞争引入财政资金分配，无异于一场没有硝烟的战争。
在日前南海区举行的另一场竞争性分配资金答辩会上，6家医院分别由院长带队，就9个重点医学（特色）专科同台竞技，轮流答辩，争夺共计200万元的财政卫生资金。最终经专家现场打分，“中西医结合关节骨病中心的构建”等三个专科获得财政支持。
佛山市南海区第三人民医院院长汤耀斌说，以前申报卫生专项资金，往往以递交材料为主，幕后怎么操作完全看不到，如今站在台上为自己的项目公开接受专家答辩，申报者有了说话机会，感觉资金分配很公正。
“这是第一次在卫生领域搞竞争性资金分配。最重要的结果是在医院内部和院院之间，产生良性竞争的氛围，这种导向很重要。”南海区卫生和人口计划生育局常务副局长潘永桐感受到变化。
南海区的绩效预算实践最早启动于2004年，从最初引入第三方专家、人大代表和社会公众进行闭门评审，到如今扩展到现场答辩竞争，经过多年的摸索，“花钱看效果”的理念已贯穿南海财政资金分配过程。
预算绩效管理，国际上统称“绩效预算”，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，强化政府预算为民服务的理念，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。上世纪90年代后，西方主要国家都力推绩效预算，一些发展中国家如墨西哥、马来西亚等也尝试构建绩效预算。
目前，南海区除人员经费和公用经费按定额标准核定外，50万元以上的各类财政专项资金已全部纳入预算绩效管理范围，并大胆引入外脑智囊的参与，将专家评价作为区项目支出预算绩效管理的依托。
为确保专家评价公正性，南海区建立了一支跨学科的100多人的专家团队，专家评审的内容包括政策和技术两个层面。财政分配问绩效，关键要有制衡机制。南海区建立了一套绩效评价指标体系，包括申报材料真实性、项目可行性、绩效目标等多个指标。通过这套指标体系，力求资金分配时“有章可循”，花完钱“有据可查”。
此外，为了确保政府花钱的效果，南海区建立了人大、监察、审计和财政等多部门组成的联合绩效问责小组，对50万元以上项目“全程追效”，并按5%的比例随机抽取进行绩效调查。同时，项目资金分批发放，只有达到事先承诺的效果，才能获得全部资金。
“现在南海的政府部门花钱很紧张，也不敢随意申请项目资金，因为项目绩效评估结果与年终干部考核挂钩，一旦资金被发现浪费或执行不到位，会直接影响‘乌纱帽’。” 南海区财政局常务副局长江启强说。
记者在采访中了解到，南海出台了《关于区级财政资金竞争性分配改革的意见》，目前财政资金竞争性分配机制已经应用在企业技改、公共服务、社会民生等多个领域。今年南海区计划安排1亿元财政资金，通过竞争性分配更多地投向合理的项目建设上。
南海区区长郑灿儒指出，推行项目支出预算绩效管理，实现了由“人分钱”向“制度分钱”的转变。
财政削权
南海的财政官员用这场改革革了政府财力分配权和决策权的命。
郑灿儒说，南海区之所以在全国率先推进预算绩效管理改革，具有多方面的原因。处在改革开放前沿的南海区，经济综合实力居全国县域前列，财政收入也一直处于高速增长态势，但在传统的财政分配体制下，仍然面临尖锐的财政收支矛盾。
以改革前的2003年为例，全区各部门申报的财政预算为69亿元，但区财政实际可支配财力仅44亿元，差额高达25亿元。郑灿儒说，当时他还在佛山市财政局工作，搞部门预算，大家都伸手要钱，不光南海区，整个佛山市申报的支出预算就比整个财政收入多了80个亿，怎么分钱成了让财政头疼的问题。其根源在于传统财政预算制度的弊端。传统财政预算体制的基本流程为：单位申报项目——财政部门审核——政府部门审批——人大通过——财政部门下拨资金。
江启强说，在这种体制下，项目申报单位“报大数”现象几乎成为惯例，申请项目往往缺乏预算依据。同时，政府审批过程中，部门本位、利益博弈等现象比较普遍。财政部门审核的随意性也大，对申报项目不分良莠。其结果就是一些强势部门取得的财政资金远多于普通部门，财政资金分配不科学，支出安排难以体现公共财政的需要。
财政部财科所副所长白景明说，南海推行绩效预算实践，财政部门分钱的权力大为削弱，把预算支出的决策权交给了专家，有效防止仅凭主观判断或个人喜好决定拨款及拨款数额的行为。同时，绩效预算对用款单位的全力约束机制也增强了，过去的“重钱、轻用”，甚至滥用、挪用的现象随之大幅减少。
从南海实践效果看，推行绩效预算后，减少了大量不合理支出。2008年，预算单位申报项目512个，资金额为49亿元，专家评审同意安排项目313个，建议安排资金11亿元，资金核减率为78%，缓解了财政支出压力。
大方向
政府“钱袋子”越来越鼓，尤其是当下全国财政收入已跃入10万亿元大关，今年财政支出规模将超过12万亿元，进一步深化预算改革迫在眉睫。
“南海区先行先试的预算绩效管理改革，为其他地区乃至全国推进预算绩效管理指明了方向。”参与南海预算改革的中国发展研究基金会副秘书长赵树凯说，预算绩效管理改革其宗旨就是以企业精神来塑造政府，使财政资金支出不仅要问绩，更要与效益挂钩，使政府成为一个负责任政府和效能政府。对中国而言，从1998年开始，中国的财政改革重心逐步转向预算制度改革，时至今日，已初步构建了部门预算、国库集中收付、政府收支分类改革、政府采购制度为支柱的基本预算制度体系。然而，就建立新的预算管理模式而言，这些成果还属于基础设施建设，后续的上层建筑尚需搭建。
赵树凯说，目前公共预算改革在中国正呈现“遍地开花”的景象，很多地方进行了不同方向的有益探索，除了南海区的项目支出预算绩效管理改革，还有浙江温岭基层参与式预算的改革、河南焦作的预算公开、上海闵行区人大直接推动的公共财政改革等。
白景明认为，从普遍意义上看，南海绩效预算实践的成功推进，意味着在我国现有财政管理体制基础上推广绩效预算的可能性。
财政部相关负责人指出，预算绩效管理改革的下一步方向，是要逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。
