住房公积金作为社会住房保障体系的重要组成部分，从表面上看，住房公积金政策在房改制度中发挥了自身的优越性，但由于住房公积金制度的特殊性，因此在实际执行过程中，会因区域性发展差异、执行过程中的偏差等原因，面临诸多问题。本文通过对住房公积金政策的选择以及执行过程进行梳理，发现其执行中存在的问题并进行分析。
政策问题的产生
从新中国成立到改革开放初期，在计划经济体制下，城镇居民住房一直实行公有住房实物分配制度。这一制度的特征为：“国家投资，统一管理，统一分配，以租养房”。这种城镇住房福利分配制度，是计划经济体制下整个社会福利保障制度体系的一个组成部分。然而，随着经济发展和城镇人口的不断增长，这种福利分配制度的弊端越来越明显，政府和企业的财政负担越来越重，住房资金不足的问题严重制约了居民住房条件的改善。
住房问题不仅是涉及国计民生的经济问题，也是关系国民生活质量和国家和谐稳定的社会问题。如何解决城市低收入人群的住房问题、构建和谐人居环境至关重要。近年来，伴随着我国房地产市场化改革的深入，一方面，住房市场供应了大量高品质住房；另一方面，由于城市化、工业化步伐的加快，大多数城市土地价格和住房价格飙升，高居不下，远远超出了城镇居民住房消费的可支付能力，加之我国住房保障制度尚不完善，财政支持力度不够，使得低收入群体住房困难问题日益突出。
政策问题解决方案及其选择
（一）政策问题备选方案
(1)从新中国成立到改革开放初期，在计划经济体制下，城镇居民住房一直实行公有住房实物分配制度。这种城镇住房福利分配制度，是计划经济体制下整个社会福利保障制度体系的一个组成部分。然而，随着经济发展和城镇人口的不断增长，这种福利分配制度的弊端越来越明显。为解决这些问题，国家在1980年提出了“出售公房、调整租金、提倡个人建房买房”的总体住房改革设想。住房制度改革初期，房改目标是：按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。当时的主要做法是提高租金、出售公房，并由1982年的少数城市试点单项改革发展到后来的全面推进和综合配套改革。建立公有制为主体、实物分配、低租金的福利性城镇基本住房保障制度，政府和单位统包住房建设投资，实施行政性住房管理，城镇居民实行全民保障。
(2)国家希望利用税收优惠、财政贴息贷款等财政手段，调动社会资金建设、持有或收购供租赁的保障性房源，并通过税收手段刺激低收入者租房的存量市场供给。
(3)在房改初期，国家曾经尝试在住房出售上实行“三三制”，1986年3月又调整为：原则上全价出售，如果单位有能力，可以给低收人者适当的补贴。售房价格的调整体现了住房商品化的推进过程，同时也体现了在政策上对于低收入群体购房的资助和扶持。这种区别化售房的思路在国家相关文件中得到进一步的明确。国家同时也重视租、售并举，提出“新建住房，要先卖后租，尽可能做到大部分出售，小部分出租，主要租给低收入者”的方案，从而在全面推进售房的环境下为低收入职工解决住房问题提供了出路。第三种备选方案经过国家进一步的完善，也就形成了今天的住房公积金制度。
（二）备选方案的选择
(1)住房由国家统一建设，统一分配，这种保障模式导致住宅投资资金不能良性运行，反而造成了资金的恶性循环，助长了平均主义和大锅饭倾向，制约了住房建设的发展，更无法从根本上解决城镇居民居住困难的问题。
(2)通过税收政策做杠杆，并不能够完全解决城镇居民的住房问题。税收优惠，财政贴息等手段只能解决一部分人的住房难问题，且这一政策在实施的过程中并不能做到绝对的公开化、透明化。
(3)住房公积金制度不仅为职工建立了自我保障机制，为城镇职工积累了长期、稳定的政策性住房储蓄金，有利于住房资金的积累。同时，周转和政策性抵押贷款制度的建立，也提高了城镇职工购建住房的能力。国家也把该项政策的未来发展情况作为了衡量标准：在市场经济的条件下，个人收入差距拉开，必然会有一部分社会群体(主要是低收入阶层)无法依靠市场手段来获取住房，这就要求政府建立与社会主义市场经济相适应的完善的住房保障制度。
政策效果跟踪评估
住房公积金从1991年在上海率先建立至今，经历了三个阶段的变迁：一是支持住房建设阶段（1991—1998）。公积金制度是通过建立起国家、单位、个人三者共同、合理负担的机制，解决住房建设资金严重不足的问题，为大量筹集住房建设资金、加快住房建设速度、扩大住房建设规模起到了重要作用。二是支持住房消费阶段（1999年—2002年）。1999年4月，国务院《住房公积金管理条例》规定，取消公积金住房建设贷款，把公积金向住房消费领域转移，大力支持个人住房消费贷款和提取使用。三是激进型住房消费阶段（2003年至今）。从2002年楼市回暖，楼价开始大幅上涨，导致中低产阶级买不起房，无房可住。面对城镇住房市场上低收入人群严峻的住房困境，政府更有责任和必要加强并完善住房公积金保障制度，为中低收入群体的住房提供保障。
(一)政策效果
从1991年住房公积金制度建立至今，大大增强了职工购买自住住房的能力，各地职工用自己的积蓄加上提取个人账户的公积金余额，通过参加房改购买了单位分配的住房即房改房，实现了“居者有其屋”。住房公积金的优越性主要体现在：
(1)促进了住房货币分配。住房从实物分配转向货币分配的主要形式就是公积金，由于其自身的法定强制征缴的基本特征，积累逐年大幅调高。
(2)增强了个人购房能力。对于一项已经制定了20年的政策，其以职工缴存，引导和激发大家的参与热情，通过按月缴存和逐年积累，大大增强了中低收入家庭的购房支付能力。以上海市为例，已经有500多万职工建立了住房公积金账户，占上海职工总数的90％以上；累计向近90万户职工家庭发放了个人购房贷款，支持职工个人购房的建筑面积达到7800万平方米；增值收益部分为1.8万户家庭提供廉租住房补贴。
(3)完善了住房信贷机制。1992年上海发放第一笔公积金个人住房贷款后，个人住房消费信贷蓬勃发展，同时，商业银行个人住房信贷业务迅速发展，也引导和带动了商业性住房金融发展。
(4)充实了住房建设资金。公积金不靠财政一分钱投入，迅速积累起资金规模，各地以公积金贷款为契机，筹集建设了大量经济适用房。
当然，住房公积金制度在改善城镇居民住房条件上有着显著的作用，但其在执行过程中存在一系列问题：
(1)对现阶段执行公共住房政策的支持、保障力度不足。
现行住房公积金制度设计之初的主要政策目标，是推动公共住房制度改革和促进公共住房分配货币化。而我国现阶段公共住房政策的主要目标，是加快建立和完善基本住房保障制度，重点和关键是解决中低收入家庭的住房困难。初始制度的设计忽视了社会发展成果应由社会成员共享的均等问题，形成了与现实政策目标的不一致，使得住房公积金制度难以完成对当前住房改革政策的有力支持和保障作用。
(2)住房公积金制度受益面较窄。尽管和“三险”一样，住房公积金也是一种强制性社会福利，但未能享受到这项福利的人并不在少数。
(3)作为一项社会福利保障制度，公积金缴存本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但在现行制度安排下，反而是收入越高受益越大，收入越低受益越小，人为加大了收入差距。
(4)全国住房公积金仍有巨额资金在“沉睡”。相当一部分省区市个贷率较低，个别管理中心和分中心甚至没有发放过个人贷款，住房公积金制度的政策性作用没有得到发挥。
1.公积金缴存比例不均衡。在经济落后、欠发达地区和中小城镇，住房公积金缴存比例低、数额少，行政机关、事业单位、国有企业这三类单位的职工受益于公积金的人数比例相对高于平均水平。民营企业和外资企业的职工受益于公积金的人数比例低于平均水平。
2.公积金缴存基数差异悬殊。单位效益好、收入高的职工，通过住房公积金制度获得的补贴越高，造成了就职单位类型和共享发展成果水平方面的不公平，影响了公积金制度在住房体制改革中应发挥的作用。
（二）政策问题反馈
对于在政策实施过程中出现的问题，尤其在如今房价高涨的势头下，国务院出台一系列措施，突出了对满足中低收入家庭住房需求的政策倾斜，强化了对低收入住房困难家庭的住房公积金保障力度。但调控效果却不甚理想，住房公积金制度能否在房改制度中发挥重要作用？是否能真正解决城镇居民的住房问题？一切还拭目以待。
作者单位：南京农业大学经管学院
