摘要：中国存在着进一步向税收国家转型的可能。但是，中国不可能发展成一个完全的税收国家。这主要是因为，由于体制惯性以及意识形态方面的原因，国企将继续在中国经济进而在财政国家体系中扮演着非常重要的角色。尽管中国将会进一步向税收国家转型，但极其可能的是，中国将是一个以税收国家为主体但同时具有自产国家特征的混合型财政国家。
在过去十年里，从财政社会学角度出发，一些政治学家研究了中国的财政国家转型。其基本结论是，20世纪80年代以来，随着市场化改革的推进，中国开始从“自产国家”向“税收国家”转型。在这个转型中，国家与社会关系开始被重构，纳税人意识开始形成和发展，财政民主的要求开始出现并且越来越强烈，要求国家治理做出回应。[1]第2章[2][3]尽管这些研究使得我们从一个全新的视角来理解中国的国家转型，但是，其结论仍然是非常初步的。首先，现有研究局限在预算内收入领域讨论财政国家转型，未能关注中国政府复杂而且多样的财政收入结构及其可能的影响。其次，现有研究主要运用基于西方国家建设经验总结出来的理论来理解中国的财政国家转型，理论视角过于单一。借助财政社会学的最新成果，本文将更加全面地重新审视中国的财政国家转型。本文关注的问题是：经过三十多年的经济改革，中国在多大程度上已发展成为一个税收国家？中国的财政国家转型对国家和社会关系以及国家治理产生了何种影响？本文认为，尽管中国已开始向税收国家转型，但仍然保留着自产国家的痕迹，同时又具有租金国家的特征。
一、中国的财政国家转型：理论分析
财政社会学产生于将近一百年前哥德谢德[4]和熊彼特[5]之间关于税收国家的一场争论。在这场争论中，两位学者都呼吁建立一门财政社会学。目前，存在两种不同意义上的财政社会学。一些学者将财政社会学看成“税收和公共财政的社会学分析”[6]。另一些学者（例如哥德谢德和熊彼特）则认为，财政社会学的目标是发展一种新的“宏观历史范式”。例如，熊彼特强调，财政体系是理解社会和政治变化的关键，它是社会变化的重要指标和源泉。这样理解的财政社会学就非常接近于一种宏大的历史叙述，一种观察和理解社会的方式，而不仅仅是一个理论。[7]本文就是在这个意义上运用财政社会学的。
在财政社会学的分析框架中，财政变迁主要是指财政国家的转型，即从一种类型的财政国家转向另一种类型的财政国家。财政国家是根据国家财政收入最主要的来源对国家进行的分类。20世纪以来，最主要的财政国家是税收国家、自产国家和租金国家。税收国家的财政收入主要来自于私人部门缴纳的税收。[5]自产国家主要是指那些实行计划经济体制的国家，在这些国家，广泛的国家所有制使得国家的财政收入主要来源于国有企业上缴的利润。[8]租金国家是指那些主要依靠国家垄断的自然资源出口而获取租金收入的国家。[8]在现实中，国家不可能只依靠一种收入来源就能满足其所有的支出需要，而不得不同时依赖于一种以上的财政收入。然而，财政国家的划分有助于我们更深入地理解国家的收入汲取行为及其政治影响。在不同的财政国家，国家和社会的关系是不同的，财政国家的转型意味着重新构建这一关系，这最终将导致社会和政治的变迁。
关于财政变迁的政治影响，财政社会学有三个版本的理论。第一个理论可以称为“征税—代议制模式”。这是从欧洲近现代国家建设的经验中总结出来的，也是财政社会学中最早的一个理论。在欧洲的领地国家时期，统治者依赖自己的领地收入而生存，因此，不仅国家对社会的依赖比较少，而且国家对社会的影响也是有限的。随着欧洲国家在近现代时期转向税收国家，国家和社会的互动开始变得非常密集而且深入，税收实质上成为国家和社会互动最关键的纽结，国家也开始变得越来越依赖于私人部门。为了获取私人部门缴纳的税收，国家不得不与私人部门讨价还价并在政治上做出让步。这就迫使国家重新构造财政制度和政治制度，最终建立起现代宪政民主制度。[5][9]目前对中国财政国家转型的研究，主要受这个理论影响。然而，财政社会学的研究还发展出另外两个新理论，能够帮助我们更好地理解中国财政国家转型的复杂性。
第一个新理论可以称为“租金—国家自主性模式”。这是根据一些发展中国家的国家建设经验总结出来的理论。20世纪70年代以来，这些原来贫穷的发展中国家由税收国家转变成租金国家。其中，最重要的是资源性租金。由于控制了在国际市场上特别有价值的自然资源，这些国家就能够通过出售这些资源而获得租金收入。在20世纪，最主要的自然资源是石油。各个石油输出国的财政收入都主要来自于国家的石油贸易形成的租金收入。由于租金“不是挣来的收入”，租金国家就不需要像领地国家、税收国家那样在政治上或者组织上付出多大的努力就能获得充足的财政收入。这就对这些国家的国家建设产生了巨大的影响。尽管其中的一些国家在20世纪初就启动现代国家建设，例如建立了代议制和选举制度，但是，随着它们转向租金国家，它们的国家建设道路就发生了根本性的逆转。丰裕的资源性租金大大地降低了国家对公民或者社会的依赖，提高了国家的自主性。由于财政收入主要不是来自于直接影响个人财富的直接税，租金国家的人民也不可能形成政治参与的动机。由于租金收入来源比较集中并且完全在国家的控制之下，其收支相对于税收而言就比较容易隐藏起来逃避议会监督。[7]
第二个新理论可以称为“税收讨价还价—政治民主模式”。这是从转型国家的经验中总结出来的理论。20世纪90年代，这些国家都开始向税收国家转型。[8]然而，由于收入基础和政治情况不同，在转型的过程中，不同国家形成了不同的税收讨价还价模式，进而走上不同的国家建设道路。例如，在波兰，国家的收入基础主要是私有的小企业和个人收入，在政治上尽管也存在着冲突，但在经济与政治改革上社会各阶层的精英已达成共识。波兰在解决税收冲突的过程中逐步形成了“征求纳税人同意”的方式，让那些利益受到影响的社会群体表达他们的意见，同时增强国家对社会利益的回应性。这种将抗议政治疏导进“吸纳性制度”的做法夯实了波兰的民主制度。而俄国的情况则相反。一方面，私有小企业不发达，国家主要从自己控制的能源、出口等高利润部门汲取财政收入；另一方面，国家建设一直是在持久的、两极化的精英内部冲突中展开的。最后发展出来解决税收冲突的办法是一种“精英讨价还价”策略：税收政策是由国家与这些精英们单个地讨价还价而形成的，而且，其中充满了特殊性的优惠。这使得俄国的政治民主出现了一些不甚理想的特征。[10]相对而言，波兰更加像一个真正的税收国家，而俄国则带有一些租金国家的色彩。
对于研究中国的财政国家转型来说，这三个理论都是非常有启发的。目前关于中国财政国家转型的研究主要受第一个理论影响。然而，由于欧洲国家经验的特殊性，仅仅从“征税—代议制”模式出发来研究中国的财政国家转型，极其容易将我们的分析引向一种简单的线性逻辑，即走向税收国家。正如租金国家的国家建设经验以及前自产国家的转型经验告诉我们的，走向税收国家的道路不是直线性的、单向的，而可能是比较曲折和复杂的。正如一些租金国家的经验表明的，即使一个国家最初已经开始走向税收国家，但是，如果国家越来越依赖租金收入，那么，税收国家的建设历程也会出现逆转。前自产国家转型的经验进一步表明，在走向税收国家的过程中，围绕着税收的讨价还价模式非常重要。这就是说，税收国家的国家建设本身也是充满着复杂性的。有鉴于此，本文将综合运用这三个理论来分析中国的财政国家转型。
从财政国家的角度来看，从1956年完成社会主义改造到1978年实行市场导向的经济改革这一段时间，中国都是一个坎贝尔[8]所说的自产国家：国家的财政收入主要来自于国企利润，财政体系也一直在弱化税收的影响。尤其在1956年完成社会主义改造之后，更是如此。从1957年到1979年的这一段时间，国家财政主要运用各种非税手段来汲取各个部门的盈余：1.在土地国有的基础上，通过价格上限（尤其是工农业产品价格剪刀差）和国家收购政策来汲取农业部门的盈余；2.通过低利率和低工资政策来汲取城市家庭的盈余；3.通过行政手段命令国有企业向国家财政上缴利润。自产国家的建立使得中国的国家建设走上了一条独特的道路。自产国家形成了一种“社会依赖于国家”的国家与社会关系，国家的自主性达到了顶峰。在自产国家，国家对经济资源的垄断使得国家赖以生存的经济资源很少被控制在其他的个人和社会团体手中。恰恰相反，广泛的国有或公有制使得几乎所有的个人和社会团体赖以生存的经济资源都被国家控制。其结果，不是国家依赖于社会，而是社会依赖于国家。无论是国家还是人民都容易形成一种自产国家独有的“财政幻觉”，即“国家养人民”。人民因此就很难形成参与政治、影响国家收支政策的要求以及国家财政必须对社会公开、对公民负责的要求。[1]第2章尽管从短期来看自产国家看是一种最佳的财政收入汲取模式，但是，从长远来看，这种模式是存在风险甚至危机的。一方面，在自产国家，由于经济资源高度集中于国家，人民的福利乃至生存都高度依赖于国家财政支出，因此，这种支出责任是极其刚性的。另一方面，由于无法建立有效的激励机制和成本较低的监督机制，从长期来看，自产国家必然会出现经济总产出下滑进而财政收入锐减的风险。总之，前三十年的经验证明，作为一种财政收入生产模式，自产国家是低效率的。正是在这种情况下，1978年，中国逐步启动了市场化的经济改革，以创造新的财富，为国家财政收入提供新的来源。[1]第2章在一定意义上，市场经济改革也是在这种潜在的财政危机之下逼迫出来的，国家必须改革经济体制，为财政收入的汲取创造新的财源。
经济改革以前，国有经营部门之所以能够盈利并为国家提供财政收入并不是因为它们的生产效率高，而是因为国家控制了产品与要素价格并垄断了各个工业行业的生产。然而，经济改革是一种市场取向的改革，它要求减少或者放松国家对产品和要素价格的控制，降低国企对产业的垄断，放松对私营经济的限制。这些都意味着，国家不能再像以前那样去汲取财政收入。首先，逐步由市场来决定产品和要素价格意味着国家不能再像以前那样通过价格控制将农业部门和家庭的剩余转化成工业利润，再转化成国家财政收入。其次，放弃垄断和允许私人经济发展并合法地与国有经济竞争，意味着国有企业不能再获得垄断利润，从而使得国有企业的盈利能力降低。第三，对于新兴的私营企业来说，由于国家不再对这些财富拥有所有权，国家不能再像以前对待国有企业那样运用利润上缴的方式来汲取财政收入。[1]第2章在这种情况下，国家开始重建财政收入生产体系。这就是为什么从20世纪80年代一直到90年代后期，中国财政改革的重点一直集中在收入方面。在这一时期，国家重建了税收体系，重新发行国债，不断地调整国家和国企的利润分配关系以及中央和地方的收入分配关系。在这个过程中，重建税收体系尤为重要，也是“国家重建”的重中之重。正如世界银行[11]4的一个评估报告总结的，经过80年代的两次“利改税”，到80年代末，中国已经重新建立起现代税收体系的雏形，包括企业所得税、利润税、商品税、关税等。1994年分税制改革时，国家又进一步完善了商品税体系，增设了增值税。如果说现代税制主要包括商品税、所得税、财产税三大税种的话，经过三十年的税制改革，中国已建立起齐备的商品税和所得税，所缺的只是针对财富而征的财产税。总之，市场取向的经济改革使得中国的财政收入生产模式发生了根本性的转变，中国开始由自产国家向税收国家转型。[1]第2章
然而，由于国家汲取财政收入的方式非常多样，中国的财政国家转型过程就呈现出复杂的特征。随着税收体系以及征税机构的建立，经济改革以来，税收收入，尤其是来自私人部门（民营经济和家庭）的税收，在国家财政收入中的比重越来越大，中国开始从自产国家向税收国家转型，国家对社会的依赖也随之增强。然而，正如伊斯特[10]的研究表明的，在向税收国家转型的过程中，从不同类型的经济部门征收税收，会形成不同的税收讨价还价模式，进而对国家与社会关系的调整以及国家建设产生不同的影响。中国实行市场经济改革以来，尽管国企在经济结构中的比重开始下降，但国家并没有采取大规模的私有化，国企仍在经济中占有举足轻重的地位并向国家缴纳相当数量的税收。相对于来自私人部门的税收来说，由于行政隶属关系的存在，国家能以比较低的讨价还价以及监督成本从国企征收税收，来自国企的税收并不会增加国家对社会的依赖。因此，对于税收国家转型来说，不仅要看税收在国家财政收入中的比重，而且要看税收在多大程度上来自私人部门。因此，本文的第一个理论命题是：私人部门缴纳的税收在财政收入中的比重越高，中国向税收国家的转型就越彻底，国家对社会的依赖就越大，民主化的社会要求就越强烈。
更为复杂的是，在向税收国家转型的过程中，尽管税收收入越来越重要，但不是国家财政收入的唯一来源。市场经济改革使得国企面临前所未有的市场竞争，在竞争中国企经营管理机制的低效率暴露无遗，加之在较长一段时期国企改革一直处于探索阶段，这就使得国企的盈利能力减弱，其对国家财政的贡献大幅下降。然而，在20世纪90年代末期，国家开始调整国企改革的目标与方式，重新定位国企的角色。这一改革比较成功地扭转了国企的经营状况，提高了国企的盈利能力及其对国家财政收入的贡献。其结果，尽管中国整体上在向税收国家转型，但仍然保留了自产国家的痕迹。同时，从20世纪90年代中期开始，随着土地出让金在地方财政收入中的重要性越来越大，中国在一定程度上具有了租金国家的特征。这意味着，尽管中国已向税收国家转型，但在现阶段乃至一个更长的时期，中国仍是一个混合型的财政国家，除了税收以外，利润和租金也是国家财政重要的收入来源。中国财政国家转型的这一特征影响着而且将会继续影响国家与社会关系的重构以及国家建设的方向。根据财政社会学的理论，本文的第二个理论命题是：在财政收入中，利润与租金的比重越高，国家对社会的依赖越小，国家的自主性越高，民主化的社会要求就越弱。
中国从建国到经济改革这一时期，国企利润在国家预算收入中的比重不断上升，税收的比重不断下降。1978年经济改革以来，这两个比重出现了与以前完全相反的变化。随着税制改革的推进，税收的比重迅速上升。从1998年开始，税收比重开始下降，到2005年基本稳定在90%左右，仍是一个很高的比重。同时，由于国企的盈利能力开始下降，亏损面和亏损额上升，国企利润对财政收入的净贡献一直在下降。1985年，国家开始对国企亏损进行补贴，由此，国企对财政的净贡献开始呈负值。1994年，为了扶植国企，国家一方面同意国有企业不上缴利润，另一方面减少对其补贴，这使得国企利润对财政的负值贡献开始缩小，但是在2006年这一比重仍为-0.5%。这表明，经济改革后，预算收入绝大部分来源于税收（图1）。
图1改革以来税收和国企上缴财政的净利润在预算收入中的比重
注：国企对财政的净贡献是企业上缴收入减去对企业的亏损补贴。
数据来源：1950-1970年的数据来源于《中国财政年鉴》(2002)，其他数据来源于《中国统计年鉴》(1998，2007)。
然而，我们仍不能据此就判断中国已是一个税收国家。这需要进一步分析税收在多大程度上来源于私人部门，即私人企业加上家庭。表1分析了税收收入中不同所有制成分的贡献。①1999年以来，私营经济的贡献一直在稳步上升，从1999年的2.6%上升到2007年的9.9%。个体经济基本持平，但略有下降，从1999年的5.9%下降到2007年的4%。这两项加起来就是民营经济在税收中的比重。同时，国企的贡献一直在下降，且降幅很大，从1999年的49.5%下降到2007年的19.9%。同样也属于公有经济的集体经济的比重逐步下降，而且降幅很大，从1999年的11.8%下降到2007年的1.7%。在国内的各种经济类型中，除了公私性质极其分明的经济类型外，还有若干混合经济类型，例如，股份公司、股份合作、联营和其他等，这一部分企业缴纳的税收在税收收入中的比重上升很快，从1999年的14.4%上升到2007年的44.1%。在混合经济中，股份公司的税收贡献增长最为迅猛，从1999年的10.8%上升到2007年的38.3%。②
现在的关键是如何在混合经济中分离出国有经济和私人部门的税收份额。根据《中国统计年鉴》(2003)的统计指标解释，除了股份合作企业外，在其他的所有制成分中都既包含国有资本也包含私人资本。目前可获得的数据无法直接计算私人部门在混合经济中的税收贡献，因而，本文采取了间接估算的办法。首先，根据《中国财政年鉴》(2008)公布的数据计算国企及国有控股企业缴纳的税收在税收收入中的比重。该数据显示，经过1998年以来的“抓大放小”等改革之后，国企的盈利能力上升并成为税收大户。一方面，从2001年以来国企缴纳的税金一直在上升，从2002年开始每年都以1000多亿的速度在增加。另一方面，尽管比重有所下降，但基本维持在一个较高的水平。即使到最低点的2007年也有35%。其次，在该比重中扣除表1中纯“国有企业”的税收比重，可粗略地估算出表1中混合经济包含的国有成分的税收比重，其中剩余的部分则视为私人部门在混合经济中的比重（表2）。当然，这个估算只是粗略的。
在此基础上，表3估算了各种所有制中私人部门的税收贡献。从表3看出，来自私人部门的税收占税收收入的比重一直在上升，从2001年的28.8%上升到2007年的42.6%。
现在，我们需要考虑个人所得税的影响。1994年税制改革后，中国开始征收个人所得税。其后，个人所得税收入稳步上升。不过，它在税收收入中所占的比重仍然偏低。自2000年以来，个人所得税在税收收入中的比重基本上在6%-7%之间。由于本文关心的是财政国家转型对国内的国家与社会关系的影响，因此，我们扣除境外个人缴纳的个人所得税。2003年以来，国内个人所得税在税收收入中的比重一直在6%左右。③此外，在计算私人部门的税收贡献时，为了避免重复计算，我们不能直接将国内个人所得税的比重与表3中属于私人部门的企业的税收比重相加，而必须首先在表3中扣除由这些企业代缴的个人所得税后重新计算比重，再与国内个人所得税的比重相加。2007年，私营经济和个体经济税收扣除其中的个人所得税后在当年税收收入中的比重分别为9.32%和2.28%，由此得出民营经济的比重是11.6%，同样处理后的混合经济中来自私人部门的税收的比重是25%。因此，来自私人部门的企业缴纳的税收的比重是36.6%。将这一比重与当年国内个人所得税的比重(5.99%)相加，则2007年私人部门缴纳的税收在税收收入中的比重是42.59%。这意味着，中国目前至多只是一个半“税收国家”。
