一直以来，金融监管体制改革都是各方关心的焦点议题。我国的“十三五”规划《纲要》已明确要求，以加强宏观审慎管理、统筹监管系统重要性金融机构、建立功能监管和行为监管框架为重点，进一步改革金融监管体系。中国金融论坛近期发布的2017年重点研究指引进一步指出，应改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，以加强金融宏观审慎管理为核心推进金融监管体制改革，强化穿透式监管和功能监管，在厘清发展与监管职能基础上完善中央和地方金融管理体制。
针对当前国际金融发展大趋势和国内形势及“十三五”规划的部署，我国推进金融监管体制改革需要做哪些准备工作?就此，本报记者近日专访了清华大学五道口金融学院院长助理、昆吾九鼎金融学讲席教授田轩。
田轩表示，在重构金融监管体制的改革中，要加快研究并选择合理的金融监管体制模式。在确立新的金融监管体制框架后，需要做好基础工作，并在改革过程中稳步推进，防范风险，结合中国实际情况，最终构建满足宏观审慎、综合监管、功能监管和行为监管需求的现代金融监管体系，实现我国“十三五”规划的战略部署。
田轩：当前我们面临的最迫切任务是确定合理的金融监管体制框架。2008年全球金融危机后，美国、英国、澳大利亚、欧盟等国家或地区都在重新评估过往基于“微观审慎”的金融监管体系，纷纷对金融监管体系进行改革。习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出，近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾。这表明中央政府已经认识到我国金融监管体制的问题，并快速作出了反应。
分业监管与分段监管造成监管真空、监管竞争和监管套利等种种问题，需要我们重新审视原有监管体制。借鉴国外改革实践经验，加强宏观审慎的统筹监管、功能监管和行为监管的金融监管体制改革才是适应现代金融发展的改革方向。
按照党的十八大和十八届三中、五中全会关于全面深化金融改革的重大部署，改革现有基于央行、银监会、证监会、保监会和外汇局的分业监管体制，建立以宏观审慎管理为核心，货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管“三位一体”，有效防范系统性金融风险的新型金融监管体制。虽然在金融监管体制改革上设定了明确的方向，但是，在具体的监管模式选择上尚未形成共识。因此，研究合理的金融监管体制框架任务紧迫。
田轩：1997年亚洲金融危机后，我国建立了“一行三会”的分业金融监管体制，对维护金融体系稳定、保护消费者合法权益和创造公平竞争的金融市场环境发挥了重要作用。
但是，我国现行的分业监管体制也存在诸多局限。分业监管与机构监管模式缺乏整体风险监管理念，跨市场风险的识别、判断和反应滞后，决策链条拉长，协调成本过高，加剧了金融市场系统性风险;分业监管造成的监管真空、市场分割和监管竞争套利，加之互联网信息技术的过度渗透，缺乏全局性穿透式风险监控的监管体制;具有顺周期性、以单体金融机构风险防范为重点的微观审慎监管模式与强调逆周期性、基于宏观视角防范系统风险的宏观审慎管理体系相矛盾;金融监管与中央银行(人民银行)分离，宏观审慎管理难以建立，系统性风险管理工具难以发挥作用。虽然在2013年经国务院批准，由人民银行牵头建立了金融监管协调部际联席会议制度，但协调成效有限。
记者：国际上有哪些金融监管改革实践可供参考?您认为哪种模式较为合理?
田轩：从国际经验来看，强化“宏观审慎监管”与加强“功能监管”和“行为监管”的金融监管改革实践为我们提供了借鉴。如美国2010年颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，突出中央银行系统性风险管理地位，全面检测重要性机构、工具和市场，成立金融消费者保护机构，加强消费者保护;英国的英格兰银行设立金融政策委员会，下设审慎监管局和独立的金融行为局;澳大利亚设立“一行双峰”模式，即中央银行、审慎监管委员会和行为监管局的架构。
根据“十三五”规划《纲要》的部署和目标，较为合理的改革方案是参考英国模式的“央行+金融行为局”或澳大利亚的“央行+审慎监管委员会+行为监管局”模式。两种模式在结构设计上综合了宏观审慎管理、综合监管与功能监管，不同之处在于非系统性重要性金融机构微观审慎管理的归属。相比英国模式，澳大利亚模式将微观审慎管理独立于央行设立，更具独立性。但是，为避免监管竞争和监管套利，选择英国模式的改革方案可能更具合理性，同时降低组织机构协调成本，有利于金融体系稳定。
田轩：2017年作为“十三五”规划实施的第二年，对规划纲要任务的顺利完成至关重要。在确立了金融监管体制改革方向和监管框架后，秉承先易后难、平稳过渡的原则，我们仍有很多基础工作需要完成。
首先，金融监管体制改革需要法治先行。要强化人民银行的系统性风险管理及宏观审慎管理地位，需要修订现有法律，明确系统性风险的处置安排，并加强金融消费者保护;十八届三中全会提出界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任，地方金融监管机构的法律地位、权限和监管责任缺乏法律支撑;对于金融创新的法治空白，如互联网金融和“影子银行”的监管等，及时完善立法，加强对金融行为主体和市场运行的规范;金融统计立法滞后，如《中国人民银行法》赋予了人民银行“负责金融业的统计”职责，但只赋予了人民银行采集银行业数据的权利，《保险法》、《证券法》未明确保险和证券机构对人民银行的报送数据义务。
其次，在确立金融监管体制框架后，应由人民银行牵头，成立金融监管体制改革小组。财政部、人大、银监会、证监会、保监会等机构参与，制定改革的具体实施步骤，将宏观审慎管理统一纳入到人民银行下管理。对系统性重要金融机构，包括非银行类证券、保险、金融控股公司以及基金进行认定，纳入审慎监管与行为监管范围，由机构监管向功能监管转变，统一同质金融产品、业务及金融服务的行为规则和监管标准，提高货币调控和金融监管有效性。原各主管部门，如银监会、证监会、保监会等负责业务发展规划，分离发展规划和监管职能。
最后，明确划分中央与地方金融监管责任。地方金融监管是我国金融监管体系的重要组成部分，对于维护地区金融稳定和防范区域性系统风险具有重要意义。在中央机关金融监管体系的横向改革中，不能忽视中央与地方纵向金融监管的权责划分。由于地方政府对金融资源的使用和风险责任不对称，中央防范金融风险与地方经济发展激励不对称，中央与地方信息沟通不畅，影响中央监管决策。因此，监管权应集中于中央监管，省级政府负责本省银行、保险、证券等金融机构的发展，并集中监管地市级以下政府负责的小贷公司、融资担保等准金融机构发展。
田轩：在重构金融监管体制过程中，应特别注意系统性风险防范，并建立危机救助机制。因为在改革过程中，涉及监管责任的重新划分、部门和人员的调整、信息缺失和监管责任缺位更容易形成监管真空，增加了金融波动和系统性风险发生的可能性。因此，本着先建后撤的原则，在监管责任尚未全部移交前，原来的监管部门仍然承担监管责任，以保证金融稳定和改革的顺利进行。
互联网金融风险是值得特别注意的。互联网金融作为新兴金融业态形式，对金融发展无疑具有重要的积极作用。但是，“e租宝”等互联网金融风险事件表明，互联网金融的潜在风险具有全局性和系统性特征。分业监管、分段监管造成的监管空白，金融统计数据缺失也使得监管机构有心无力，无法对风险的发生、发展进行预测和控制，针对此类金融创新所带来的系统性风险应尤为警惕。明示性救助机制缺失使得社会普遍存在刚性兑付预期，也加剧了金融风险。
2008年全球金融危机以来所暴露的一系列问题已证明金融监管和金融救助是不可分割的，事前、事中监管与事后救助相结合已成为世界各国金融监管体制改革的核心。2005年的国有银行股份制改造和2015年的救市表明，金融监管与救助的分离并未导致中央银行救助责任的消失。在当前监管与救助相分离的背景下，各类保障基金如证券投资者保障基金、信托保障基金、保险保障基金并未表现出应对系统性风险的能力。因此，在改革过程中应当同时建立起有效的金融救助机制。
