9月19日国务院常务会议上再次明确提出，要以公租房为主大力推进保障性安居工程建设，并针对公租房的融资、质量、监管、规划等方面提出了四条意见。这与2010年以来温家宝总理、李克强副总理等国务院主要领导在各种场合对公租房的多次肯定一脉相承，也标志着我国住房政策体系中对公租房地位的再次提升。可以说，公租房已经在我国公共住房体系的发展战略中占据了中心地位。
笔者一直在很多场合力图用公共住房体系这个概念来涵盖传统用的住房保障体系，因为后者一般仅限于中低收入住房困难家庭的住房“解困”，而且往往还是仅限于户籍人口。但如今的中国住房体系下，绝不是仅有户籍中低收入家庭满足不了基本住房需求，而是广大中间收入群体以及外来务工人员等所谓“夹心层”都缺乏对正常住房消费的支付能力。住房政策不能仅盯着户籍中低收入家庭，而需要把“夹心层”等更广大群体的住房利益统筹考虑，否则很可能“按住了葫芦起了瓢”。为此我们需要构建面向广泛大众、开放性的公共住房体系，而保障房是服从于公共住房体系发展大局的子体系。
（一）公租房是克服住房领域市场失灵的重要手段。我国30年房改实践表明，住房资源需要确立以市场机制为基础的配置手段，这个大方向是正确的。但近年来的经验又表明，在住房领域内市场机制并不是万能的，反而还存在严重的“市场失灵”现象。为此，在坚持市场机制为住房资源的基础配置手段的同时，也需要政府代表公共利益对住房领域的市场失灵进行及时和必要的纠正与干预。我国在1998年以来住房市场化过程中最主要的失误是，忽视了住房的基本生活资料属性和消费属性，过度强化了住房的商品属性和投资属性，忽视了住房的社会功能，过度开发了住房的经济功能和对国民经济的拉动作用，因此没有能对住房领域的市场失灵做出有效纠正。为此需要大力发展可供租赁的公益性质住房，尤其是面向广泛社会公众的公益性租赁住房。大力发展公租房，一方面可以较低的社会成本较快地实现人人“住有所居”，另一方面通过提供安定的租赁住房，鼓励人们尤其年轻人租房，有利于扭转住房市场的投机炒作风气，还原住房消费本质，形成住房首先是用来居住的观念，形成健康的、多元化和可持续发展的住房市场，并由此促进金融与国民经济的稳定。
（二）公共租赁住房是解决“夹心层”住房问题的主要手段。一般意义上的住房保障体系偏向中低收入困难家庭，住房保障即意味着政府要对那些在住房市场竞争中处于极端不利地位的部分群体实行“托底”和倾斜性扶持，保证收入最低、条件最困难的居民在准市场的住房供应中能享受到基本的住房条件。但像廉租房、棚户区改造这样财政托底的住房保障的覆盖面必然有限。然而，当前的现实是广大中间收入甚至中高收入家庭都面临较大的住房压力，既进入不了住房保障体系，也无法独立从市场购房或租房，即所谓“夹心层”。当前住房保障体系往往重点关注中低收入家庭，忽视“夹心层”利益诉求，现行的保障房政策还存在牺牲“夹心层”利益为代价的情况，如保障房的供应经常挤占了市场化住房供应，加大“夹心层”住房压力，那么会为社会和谐稳定带来很多复杂问题。为此李克强副总理在2010年9月17日“加快保障性安居工程”座谈会上明确提出，“要加强公共租赁住房建设，使处于“夹心层”的中等偏下收入住房困难居民、新就业职工、新毕业大学生以及外来务工人员等，通过梯度消费逐步实现住有所居。”
（三）公共租赁住房将成为中国公共住房体系的基石。我们的住房政策设计必须要有更大的广度和视野，不仅要考虑中低收入家庭的住房保障，也要把中间收入中的住房困难家庭、新就业职工、新毕业大学生、外来务工人员、引进人才等各类群体的住房问题同样纳入制度设计，统筹考虑，也就是需要构建覆盖“公共住房体系”。公共租赁房制度具有灵活多样、覆盖面大、可持续发展的多种优势，势必将成为中国公共住房体系的基石。从这个角度，发展公共租赁住房不是权宜之计，而是我国城镇住房制度中需要长期坚持的制度。
（四）公共租赁住房是规范私人租赁住房市场，进而调节住房市场、平抑房价的有力措施。目前国内城市商品住房价格的高扬，有很大一部分因素是因为人们无法在市场上租到安全、可靠和稳定的住房，同时在户籍和子女教育方面租房者都多受制约，为此哪怕刚毕业的年轻人都不得不尽早去想尽办法买房，这与发达国家的城市中一般要到35岁后人们才开始考虑购房、之前以租房为主的情况形成很大反差。2001-2006年世界各主要城市租房比例，纽约56%，芝加哥60%，旧金山65%。加拿大多伦多49%。欧洲大城市中，伦敦44%（其中公共租赁住房24%），哥本哈根47%（其中公共租赁住房占22%），斯德哥尔摩49%。巴黎53%，布鲁塞尔57%，阿姆斯特丹73%，维也纳77%，汉堡80%，日内瓦85%，柏林86%。只有在提供长期稳定租赁合约的公共租赁住房的引导之下，私人租赁住房市场才可能得到规范和健康发展。租房市场的发达，配合“以房管人”的户籍与人口管理制度改革，将有力削减“被买房”的无奈，从而对房价起到平抑作用。
二、公租房在我国国家建设中的战略地位
公租房其实在我国还是新生事物，最早也不过2008年前后才在深圳、无锡等一些城市自行探索中产生萌芽。但就像1990年代房改中的住房公积金，这个本是地方实验性质的制度创新，因为其蓬勃的生命力和创造力，迅速在全国各城市走红，并短短两三年内就上升为国家层面大力推行的公共住房发展模式。这绝非偶然。这是时代的呼求。
笔者以为，对于公租房，不能仅停留在一般意义上针对中低收入家庭的住房保障层面，也不尽是关系整个中国住房制度重构的顶层设计，甚至要放到国家建设的战略层面上来看。如本次国务院常务会议决议中给公租房的界定是，“公租房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员”。这句话的深层含义是，公租房基于住房保障的现实需要，但又超越于住房保障而直接承担促进我国城市化和社会转型的更宏大挑战。不认识到这一点，就无法发挥公租房的最大潜力，也无法对公租房的制度设计有个正确理念。
（一）公租房是城市化的有力助推器
城市化是我国社会现代化的关键命题，城市化不仅是人口的城市化，意味着生产活动的集聚效应，更意味着人们生活方式的改变。“工业化创造供给，城市化创造需求”。工业化解决了“吃穿”，“住行”等大宗消费的激发需要城市化来完成。城市化中最大挑战之一就是住房问题。我国城市化中存在两个突出特点：一方面“土地城市化”快于人口的城市化，另一方面人口的城市化中又有突出的“半城市化”。外来务工人员等城市“非正规”移民在住房、社保等方面“非市民”待遇对内需产生严重抑制，是我国经济发展中的一大阻碍。国家“十二五规划”中已经明确提出，城市“非正规”移民逐步转为城镇居民是推进城镇化的重要任务。而“非正规”入户城市，关键就是要解决他们的住房问题。
（二）公租房是保持城市竞争力的重要工具
近年来广东和江浙爆发的“民工荒”显示，沿海地区已经在渐渐失去对中西部中低端务工人员的吸引力，主要在于沿海地区较内陆对这些人群的工资很难拉开差距，但生活成本却高很多，而最大的生活成本差别就是在住房成本。以上海为例，上海在快速向“发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运物流中心”进军，但“两个中心”的建设不仅需要大量高端顶尖人才，同样也需要大批普通劳动者作为金字塔来支撑，特别在餐饮、酒店、零售、家政、物流快递等与日常生活密切相关的传统服务业，否则城市运行成本将过于高昂，再高精尖的产业也将成为沙滩之塔。资料显示，上海本地户籍居民存在住房困难的比例并不是很大，存在住房困难的也大多有望通过经济适用房、动拆迁补偿等途径而获得改善。公租房的着眼点其实更多是要放在外来人员、非户籍人口。上海是人口千万级的国际大都市，常住人口中的外来比重已经超过30%。外来人口对上海经济的贡献巨大，不可或缺。上海市教育部门日前已经公开承诺，外来务工人员子女全部在上海享受免费义务教育。这是非常具有战略意义的举措。但对外来人员的住房问题还没有获得同样的重要，这个问题解决不好，会给社会稳定和经济的可持续发展带来很大隐患。外来人口不仅平均的住房支付能力差，而且流动性大，收入变动也快。显然不适合用产权方式来解决住房问题。而且对他们的住房问题，如果由每个企业和用人单位自行负责解决，效率低，效果差。为此必须由政府出面统一组织向社会开放的、公共性质的保障性租赁住房。这样做可以大大降低外来人口在本市的生活成本，增强其安全感和幸福感，吸引大量多层次人才在上海工作和生活，持久保持上海的城市竞争力。
（三）公租房是扩大内需的有效途径
发展公租房的重要目标之一是普遍性地降低市民住房负担成本。拉动内需是“十二五”首要任务，这也是对我国经济发展道路转型的必由之路，在当前国际经济形势更加有迫切需求。而住房是居民的最主要开支之一，一般而言要占到30%以上。只有降低了住房方面负担，普通老百姓才有足够余钱和稳定的长期预期去大胆消费，拉动内需才有实质可能。然而这个工作靠住房市场自身很难完成，只有靠政府出面组织和协调，对住房市场实行必要干预，提供公益性租赁住房，以规模经济来达到成本效应。
（四）公租房是社会政策和经济政策的一个基础平台
政策制定者应该清楚，我国现阶段住房政策最大的任务有两个，一个是要适应城市化和社会转型进程，为城市化和社会转型做好服务，顺利完成城市外来人口的导入，并保障弱势群体的基本住房权益。在这个过程中，住房政策首先要发挥社会政策的功能；第二个是要对经济发展起正面贡献，尤其防止住房市场过度波动对国民经济和金融体系的，即不能否认住房政策仍然要发挥经济政策的作用。很多社会经济协调性较好、并已从中等收入国家向发达国家实现顺利转型的国家都把住房政策当作一项基本国策来对待，代表性如新加坡。学者郑永年曾说过：“新加坡的住房政策，从一开始就是其国家建设的一个基本国策，是新加坡国家建设核心中的核心”。未来10—25年中国将迎来社会整体变迁的关键时期，在快速城市化进程中妥善处理好住房民生问题是国家建设最大的挑战之一。如何围绕城市住房供应体系的重构为支撑点而展开对城市劳动力、教育、养老、人口管理、社会融合、交通、城市建设融资等一系列重大公共政策的再造，是一项极具战略全局意义的公共政策设计。公租房的包容性与灵活性，决定了其天然必将成为中国公共住房体系的一个基础平台。在这个政策平台上，可以有效导入丰富多样的社会政策和经济政策功能，如与新城镇建设和社区发展等紧密结合起来。
三、公租房的发展路径
经过国务院主要领导的一再提倡，公租房的重要意义如今已经得到普遍认识。但还是有很多地方政府对公租房发展存在疑惑，认为其虽然好，但难度很大，因此踌躇不前。这里可能还是因为存在对公租房性质和作用的认识误区。
值得细思的是，此次国务院常务会议对公租房第一次做出对象与租金等方面的指导意见：对象上不限中低收入家庭还包括新就业无房职工和外来稳定就业者，租金上略低于市场租金，融资上市场化，建设运营企业化，并有以商业配套设施来平衡资金的提法。这些提法对于不熟悉公租房的人士可能会感到陌生甚至不可理解，为什么“保障性“的公租房不限中低收入住房困难家庭，租金还要市场化。但事实上2010年秋上海市政府正式发布的《上海发展公共租赁房的实施意见》中就已经如出一辙地体现了如上思想。笔者参与了这个方案的制定，深悉其中理念。
（一）公租房对象公众化
国务院此次已经明确说明，公租房不仅面向城镇中等偏下收入住房困难家庭，也面向新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。这个范围其实是十分宽泛的，原则上只要在这个城市没有自己的住房，其实就可以申请公租房。公租房的重点定位在解决夹心层等各阶层群体临时性、周转性、过渡性、阶段性的住房困难。收入增长潜力小，长期存在住房困难的群体要通过廉租房、经适房等其他体系来解决。笔者以为，公租房对各收入群体进行开放兼容是十分必要的，否则如果只有低收入家庭的聚居，会形成“贫民窟”、“问题社区”等长期后遗症，低收入居民会陷入恶性循环的“贫困陷阱”，社会也代价惨重。这是西方公共住房政策发展历程中的深刻教训。
公共租赁房的重要作用是弥补租赁市场的空白，引导私人租赁市场的理性规范发展，从而达到稳定住房消费市场的作用。为此公共租赁房的设计标准要适度，要重点提供符合“夹心层”特征需求的交通便利的中小户型房源。对过度需求的调节不能也无法靠收入划线或户籍，而要靠租赁住房的适度标准来自动筛选，使高收入者不会来问津。
（二）公租房租金市场化
此次国务院常务会议第一次明确提出，“租金标准由市县政府结合当地实际、按略低于市场租金的原则合理确定”。公租房租金仅略低于市场租金，看起来有些不合情理。但需要指出，虽然公租房具有公益性和非盈利性特征，然而公租房不是廉租房，也不是福利房，本身不是直接带有保障性和福利性。“租不起房”靠廉租房，“买不起房但租得起”靠公租房。某种程度上可以这么说，公租房本身不直接是保障房，只是实施住房保障的一个基础平台。
这里需要强调，公租房不是解一时之急，而是我国将长期实行的住房制度，所以要可持续发展，本身就要坚持自负盈亏、可循环运作，尽量不损耗公共财政资源，尽量不要财政直接负担。为此公租房的租金必须要能够实现保本，要能够吸引社会资金进入。
公租房租金与市场挂钩的必要性还在于，如果公租房租金相对市场租金过低，那么必然形成福利落差，变成了福利房，那么即使不考虑寻租腐败的发生可能，所租居民就不会有搬出的动力，公租房资源就会沉淀，达不到滚动循环利用、救急援助的作用。香港的公屋也为此困扰很大，很多公屋居民其实收入已经超标，但因为公屋租金只有市价的三成，就是不肯搬出去。如果强搬，容易引起反抗，政治上敏感，只能姑息。
诚然，公租房的租金要求较高，必然与相当一部分租客尤其最低收入群体的支付能力产生冲突。为此需要配合针对这部分群体的货币化住房补贴。货币化住房补贴的来源要讲究群策群力，共同分担的原则。中间收入的专业技术人才，应该由主要用人机构负责提供住房补贴，而政府主要对低收入、低保户提供住房补贴。住房补贴提供的标准以（合理标准）公共租赁住房的租金与需补助家庭的最高可承受租金（一般为家庭收入的25-30%）之间的差额为，随补助家庭的收入变动而线性递减。公共住房政策目标的长期目标——以面向全社会的公共租赁住房和针对中低收入家庭的货币化租金补贴相结合的方式来推进公共住房体系的建立。这样，廉租房也可以兼并到公租房体系之中。国务院常务会议这次也专门提到，“逐步实现廉租房与公租房统筹建设、并轨运行”。这应该就是两者并轨的发展路径。
（三）公租房运营企业化
在明确前两点之后，也就是不再把公租房看做福利性质、一定入不敷出的亏本买卖，而是明确定位成为一个对投资者而言正常的、微利或薄利的地产经营业务，那么就可以按照租赁性住宅物业的自身规律来投资建设和运营公租房了。
关于公租房的融资、建设与运营、监管、规划等，此次国务院常务会议有较详细指示，也限于篇幅不便展开。这里只单讲一下公租房发展初期如何筹措和兴建。
公租房的筹集要两手抓，既要从现有存量中筹措，也要新建一批。公租房任务急，规模大，首先要着眼从现有住房存量中动员挖潜，比如通过“公租房中介公司”把居民和各个单位零散的闲置房源组织起来提供给“夹心层”和中低收入家庭，贵州和杭州等地包括上海的张江园区已经开展这方面探索实践，值得肯定和鼓励。或者也可以对废弃厂房、“进三退二”工业园、科技园闲置用房进行改造。
但公租房还是需要新建足够批量来缓解住房供应压力。笔者以为，新建的公共租赁房，除了30%的高标准公共租赁房和10%的永远性质的永租房（类似廉租房性质）“只租不售”外，中间水平60%保障性住房可考虑“先租后售”。这样大多数公租房可以通过BOT方式公开招标获得，政府对居住土地出让不收取出让金，但以评估价入股，企业对提供公租房房源总量、服务质量、租金标准、财政补贴要求进行竞标，综合评分最优的中标。在企业提供合同事先约定的15-20年公共租房服务之后，该项目可以自由转为出售（届时实际承租人有优先购买权），或者在符合市政规划的前途下重建改造成商业项目等其他类型物业，项目出售收入企业与政府按项目创立股份分成。服务期间的租金运营商需要按照BOT合同约定租金定价法则执行，调整需要政府审批，租金原则上以基本可以达到回收建筑投资成本、但不显著高于同期银行贷款利率的回报要求为标准，要强调公益性。企业除了靠租金回收建筑投资成本外，项目资产升值对会计账目报表的贡献、未来预期售出收入分成，都是激励企业参与公租房的内在动力。
（四）公租房社区化发展
在市中心提供公租房，靠大批新建不太现实，而且新建公租房标准有限制，在将来可能造成资源浪费。中心城区的公租房应该以存量房挖潜为主。新建公租房选择主要在城郊结合部和新兴卫星城区。既然公租房对象以夹心层为主，他们对居住地选择余地要比中低收入家庭大的多。通过公租房的布局引导人口从市中心向卫星城区转移，壮大卫星城区人气，带动卫星城区的就业与经济发展。公租房需要分散与集中相结合，但单个公租房项目规模不宜太小，不然无以发挥规模经济。在公租房项目通过BOT招标建设时候，还可以将公租房用地与商业用地出让混合出让，运营企业同时经营小区物业与周边商业，人气互动，形成一个具有规模效应的新兴社区。如此次国务院意见那样，“公租房项目可以规划建设配套商业服务设施，统一管理经营，以实现资金平衡”，也就是实现“以商养租”。香港公屋在这方面有很好的经验可以借鉴。
除了土地外，公租房的融资是最大挑战。需要负责汇集财政专项资金（房产税的全部、土地增值税和土地出让金等的一定比例、中央财政专项补助资金）、住房公积金、房地产产业基金、保险基金等多渠道的公共住房发展资金，引入专业金融机制对这笔资金进行管理运营，包括进行REITS和实施贷款证券化，为大规模的公共住房开发提供长期低息贷款支持或担保，实现住房保障资金在公共住房体系内部长期循环多元利用。住房公积金在支持公租房发展方面大有可为。但笔者建议，住房公积金不宜直接贷款公租房项目，那样风险太大，作为事业单位的管理中心无能力识别和控制项目风险。而应由各地住房公积金中心自行将闲置资金汇总购买财政部发行的公共住房专项债券、或公租房企业债券，既安全，也灵活，积少成多，流动性好。另外，应当鼓励公租房租客用个人公积金余额支付租金，这样既保障了公租房项目的资金回收，也解决了公积金不能买房就只能闲置、“逆向补贴”的问题，还原了住房公积金支持住房消费的本意。
