【摘要】当前我国农村合作金融面临体制与定位、经营理念与管理水平、经营宗旨与资金去向之间的矛盾，发展一个适合我国农村实际的金融制度是农村合作金融体系的必然之路。突破对农村信用社的路径依赖，坚持农村金融合作与其他专业合作互动及完善农村合作金融的制度环境是我国农村金融合作制度发展的策略选择。
农村信用合作社改革面临的深层问题
在2003年启动新一轮改革前夕，农村信用社几乎已经走到了崩溃的边缘：除上海市外，其他省市的信用社几乎全部陷入亏损状态。为了挽救崩溃边缘的农村信用社及农村金融体系，2003年5月，中国人民银行出台了新一轮信用社改革方案。但是其带来的问题也是显而易见的，诸如央行发行承兑票据带有债权性质，信用社的法人治理没有建立等。另外，组建省市联社实际上是将监管权力让渡给地方政府，虽然降低了其金融风险，但是合作制名存实亡，这使信用社远离农户；省联社的管理方式是基于政策补贴的基础上，带有明显的商业化运作模式，将信用社定位于一般的商业银行，提高农户信贷可得性的改革目标落空。总的来说，农村信用社改革还面临很多深层次的问题。
体制与定位之间的矛盾。自1996年以来，农村信用社陆续与中国农业银行脱钩，开始独立运营，但其没有理清体制内外的各种因素。中国人民银行作为农村合作金融的管理机构，一直以来既充当裁判员，又充当运动员，使基层信用社无法适应这种管理体制；建立省联社后，实际上使管理体制进一步“官方化”，使合作性进一步退化。与此同时，农信社定位仍然不明确，甚至在基本性质的认定上仍然未能达成共识。有学者一针见血指出了中国农信社的弊病，认为中国从未存在过真正的正规合作金融，因为当下一系列的制度安排并没有带来合作金融的交易成本减少，这并不是真正的合作制。①还有学者指出，合作制本质上是一种产权制度安排，中国近60年来并不存在合作制发展的土壤，现在的农村信用社体制确实不具备向真正合作制转化的条件。因此，现在农村信用社改革有两种选择，要么继续保留合作之名，行银行之实；要么放弃合作制建设的理想，给农信社重新定位。②我们对农村信用社基本性质的认定存在分歧，而且许多地方的农信社改革实际上推行的是“商业化”路线。人们普遍存在着这样一种担心：随着“商业化”的农信社改革逐步深入，它们也会逐步走向“城市化”，与此同时，“三农”金融困境则会日趋严重。
经营理念与管理水平之间的矛盾。当下，农村信用社奉行的是保本经营策略，但其不良资产的比率一直居高不下，存在很多金融风险。之所以会如此，一方面是由于信用社自身经营管理水平低导致的；另一方面是由当下的经营环境恶劣所致。在商业银行普遍原理农村，农村信用社承担了农村90%以上的各种农业贷款，低利率与金融管理机构的扶持政策不足以支持其弥补亏损。这样，在流动性过剩、通胀与通缩等因素造成的农业比较收益不断下降和世界金融与经济危机对农业造成的负面影响的交替冲击下，其经营风险会进一步扩大。
信用社的经营宗旨与资金去向之间的矛盾。农村信用社的经营宗旨应该是为三农服务，但我国目前农业发展正处在瓶颈时期，农业产业化规模还不大，对大笔资金的需求有限。而信用社为了降低经营风险及不良资产率，大多采取稳健经营的措施，真正投入三农的资金有限，为三农资金贷款设置了较高的门槛。同时其将主要贷款投向大量的乡镇企业、集体企业及其他的乡镇非农企业，导致其资金从农村转向城镇，这违背了农村金融合作制的初衷。
农户合作金融制度的逻辑前提。一直以来，各级政府都在积极推进以农村信用社为主导的农村金融体系改革，但占据农村金融体系主导地位的合作金融改革成效一直不显着，甚至存在一定程度的倒退。总结30年来的改革经验，存在的主要问题是，在历次的改革中，始终未能体现信用社作为合作金融的定位，到现在为止农村信用社还不是真正的“合作金融组织”，对以“农户”为单位的金融服务更远远没有达到应有的水平，没有真正理顺农村合作金融制度发展的制度逻辑—合作制金融的发展逻辑。
农村合作金融的发展不同于一般的商业金融，在其制度逻辑上表现得尤为突出，这是由“三农”的特点所决定的。农业、农村及农户对资金的需求不同于城市或城市居民对商业金融的需求。发展农村金融体系的根本路径就是发展一个既能与农户金融需求契合，又能对其他的金融体系有激励作用的金融制度，并不断纠正农村金融制度本身的逻辑偏差，使农村金融体系能够适应“三农”对资金的需求。而专业化下的农户合作金融就是这样的一种制度安排，能够在整体上带动农村金融体系的发展。农户合作金融本质上是农村合作经济的一个部分，其主要功能是引导农村合作经济发展中各种生产要素的组合优化，使农户在生产、种植、加工及运输等环节能够达到效益最大化。但在目前的商品经济条件下，农户自身资源的有限性，使其获取外部资源和组织专业化生产与经营的能力不足。个体农户在组织农业生产上的有效性与专业化发展的规模需求之间存在着矛盾，决定了农业经济发展效益最大化的制度安排应该是以农户家庭独立生产经营条件下实行合作化，来弥补单个农户在经营规模上的不足。
具体落实在金融制度上就是建立服务于农户金融需求，体现农户利益共享、风险共担的互助合作机制，这种金融互助合作机制能够最大限度弥补单个农户资金分散、担保能力有限、不能融入金融市场的制度缺陷。同时农户之间的互助合作金融体系还能够代替金融市场自身的作用，将外部金融市场内部化，大大降低金融交易风险及成本。因此，以农户互助合作为基础的金融体系，其内部管理成本会低于外部交易成本，但要达到合作金融组织内部的管理成本低于外部交易成本，合作必须是有效的，合作不仅是互利的，而且能够形成规模效益。如果农户贫富不均，一些农户因此常常是资金需求者，而另一些农户又常常是资金供给者，合作本身就不具有互利性，基于共同利益的规模效益也就无从谈起。农业的专业化生产与经营则能提供这一条件，无论是生产还是出售同一种农产品的农户之间几乎天然地存在互利性和规模效益。因此农业生产与经营领域的合作使农户间的金融合作具有互利性和规模效益—生产与经营上规模经济的实现是以资金的合理配置为条件的。③这样，从农业生产与经营的专业化到相应的合作组织，再从金融合作化到农户合作金融组织内部的管理成本低于外部交易成本，这就是合作金融能够融入农村金融体系的制度逻辑。这种以农户金融合作为基础的合作金融构建路径对其他金融形式有着基础效应，是构建农村金融体系的主体。
农户合作金融制度的价值体现。第一，它能够在资金配置上实现公平和效率的统一。农村合作金融制度是一种专业化的、能够代表农户自身利益的制度模式，这种制度模式能够保证资金配置的效率与公平的统一。基于专业化生产与经营的农村合作金融是农户出于共同利益的需要资源合作组织起来的解决“三农”融资的制度安排，其经营目的是共同盈利，不存在组织效用函数与成员效用函数的背离，能够代表农户的金融利益需求，合作组织内成员能够平等的享受服务，避免了金融市场对中小经济实体的差别对待。而且，互助合作金融在资金供求的内部化也给融资带来了高效率，减少了交易成本。合作金融所具有的社区性，能够有效解决信息不对称、担保抵押难及风险控制等问题，保证了放贷的低风险与低成本。
第二，它是构建“合作金融+商业金融”结构的制度基础。农村合作金融是优化农村金融市场结构的基础性制度，农村的经济发展也需要一个竞争性的金融市场，仅有合作金融的存在不利于农村金融体系的完善，需要适当发展商业金融，允许多种金融体系的相互竞争。农村金融市场的不成熟并非是简单的市场供求所致。商业金融之所以会退出农村市场，主要是商业金融的标准化要求与农民对金融的需求之间存在着矛盾，两者不是同质性的关系，换句话说就是农民对金融的需求制约了商业金融的获利。因此，大力发展以农户合作为基础的合作金融，可以将分散的农户组织起来，这样就可以通过规范农户的金融行为从而实现信息与组织的对称，降低以前金融机构与农户之间的信息不对称问题，能够有效避免金融机构的市场风险。同时，农村合作金融组织还可以代表农户向商业金融机构提出信贷需求，为农户的融资提供方便，这样商业金融机构不必直接面对农户，风险降低了，交易成本也降低了，从而能够保证商业金融在农村地区的长期发展，也在一定程度上优化了农村金融体系的结构。
第三，它是充分发挥政策金融制度作用的基础。政策性金融是政府支持“三农”的手段之一，通过为农户提供非商业性质的信贷支持来贯彻政府对农业的金融政策。由此，政策金融本质是一种农业发展的宏观调控政策，农村合作金融就可以在农户与政策性金融机构之间起到桥梁的作用，一方面能够有效组织农户，一方面可以为政策性金融机构的决策提供参考，并且可以自身来接受国家财政及政策金融对农户的资金扶持。因此，农村合作金融体系能够作为政府农业宏观调控政策的纽带，能够为政策性金融的发展提供基础性服务。
突破对农村信用社的路径依赖。发展农村合作金融不可避免要涉及到信用社改革问题，毕竟现在的农村信用社是唯一被称为农村合作金融的机构。近些年来，农村信用社的改革在资产、负债、经营效率等方面取得了一定的成功。但是改革路径与合作金融的要求还相距甚远，合作金融要求的改革路径是农户自主选择，由农村经济发展状况决定信用社发展方向；而现在的农村信用社改革路径是一种自上而下的政府推进型，没有考虑到农村经济发展的需求，偏离了合作金融的轨道，使农村信用社徒有合作之名，其“商业化”及“官办化”色彩极其浓厚，原有的合作特征已基本消失。从新一轮改革目标的设计看，信用社似乎存在着农村商业银行、合作银行和信用合作社等多条路径，但实际上走的是一条“商业化”和“官办化、政策化”相结合的混合型发展路径。无论信用社被改制成何种形式，其“商业化”方向和“官办化”方向是不会改变的，其差异只不过是“商业化”和“官办化”程度不同罢了。改制后的信用社，从“商业化”属性来看，其服务对象主要是非农产业，因为农业的比较收益差决定了它无法成为商业金融的服务对象；从其“官办化”属性看，基于政策需要，它将会形成一些服务于农业的金融职能，但这种金融职能实际上只不过是一些非规范化的政策金融。④总之，真正的合作金融并没有得到发展。因此，发展合作金融，不能沿着信用社的路子走下去，必须要进行路径创新。突破传统信用社的发展路径，充分发挥农户的自主性与合作性，走自下而上的诱变性制度变迁路径。
坚持农村金融合作与其他专业合作互动的原则。农村合作金融发展必须要以各种形式的农业专业化合作为基础。实际上，中国农村合作金融长期以来未能得到很好发展的主要原因就是农业专业化合作经济一直发展滞后。农村金融合作包括农户消费性合作金融和生产经营性合作金融两类。农户的消费性合作金融始终只是消费性金融的一种低级形式，从其内容上看，农村居民的消费金融在发展路径上与城市居民是相同的；而农户生产经营性的合作金融是现代农村金融体系的核心，是合作金融的高级形式。生产经营性的合作金融必须以农户的农业专业化合作经济为基础—不是简单的合作经济，而是以农业专业化为基础的合作经济，包括农户在生产、技术、供销、资源及知识等方面形成的合作经济。因此，推动农户金融合作发展的关键在于推动农业专业化与以此为基础的合作经济的发展，使农业专业化合作经济与农户金融合作形成互动。可以在《农民专业合作社法》的规范下，将农户的专业化生产经营合作与金融合作结合起来，形成两者协调发展良性互动的发展机制。
强化政策支持。无论是发达国家还是发展中国家，农村合作金融的发展经验表明，强有力的政策支持是其发展的关键性因素。对于农业、农村经济存在多种弱势性的中国来说则更是如此，尤其要强化以政策金融、财政税收政策为主要内容的支持。农村合作金融从本质上来说是弱势群体之间的一种互助共济的行为，对政策与资金的依赖要高于一般的商业金融，因此，政府的政策金融与财政税收的支持是不可或缺的。政策金融代表的是政府在金融市场上宏观调控的一种手段，在法律及市场允许的范围内，加大对农村合作金融的政策引导及融资力度，保证农村合作金融的资金链；财政税收政策体现的是政府对合作金融在市场竞争上的一种扶持手段，发挥财政税收的杠杆作用，减少合作金融的税收数额。因此，政策金融、财政税收政策支持的重点是在农村合作金融创办初期或其他特殊情况下的资金支持与市场扶持，在一定程度上能够降低合作金融的运营成本，加强合作金融的内部凝集力，以便农村合作金融得以健康发展。
完善农村合作金融的制度环境。农村合作金融的发展离不开良好的市场及政策环境，完善合作金融所需的制度环境是必要的。首先，加快制定促进农村合作金融发展的法律法规，明确农村金融合作组织在法律上的地位，法律上应该界定农村合作金融组织的产权归属及经营宗旨。政府的作用仅限于监管、引导及扶持，不能直接干预农村合作金融的经营活动。同时，相应的法律法规还应该对农村合作金融的合作原则、合作内容、资金来源、治理制度等给予承认，这是确保农村合作金融制度发展的前提条件。
其次，完善农村合作金融组织的市场准入、监管及自律制度。农村合作金融是金融行业的一种，必要的市场准入及监管自律制度不可缺少。各地政府应该积极引导和推进农村合作金融组织的市场准入制度建设，逐步完善并建立乡镇、村、小组及社员四级的自我监督的自律管理体制，并将这种自律体制与国家金融监管制度相结合，为农村合作金融的发展提供良好的风险控制，保障农村合作金融体系健康发展。
（作者分别为广西师范大学经管学院教授，广西师范大学经济管理学院硕士研究生）
