【核心提示】现行宪法对其颁布前的非国有土地一律国有化，实质上属于征收，应尽快“补课”，一是考虑对被征收者做合理补偿，二是通过合适的方式将非国有土地所有权规定为类似继承得来的长久使用权。
城市土地国有是我国整个土地制度的关键所在。弄清它的来龙去脉，或许有助于理解我们土地问题的现状和未来的发展空间。本文主要谈客观事实，描绘它的历史脉络。
改革开放前的土地制度变化
1950年前后的土改仅限农村，城市土地则基本维持原状。1949年4月25日的“中国人民解放军布告”在指出“农村中的封建的土地所有权制度……应当废除”的同时，专门强调：“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。而后的《中国人民政治协商会议共同纲领》（实即临时宪法）第3条又明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。
在实践中，除“没收了帝国主义地产主、国民党政府、官僚资本、战犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收了外国侨民解放前在城市中购置的房地产”外，大部分城市私有土地仍受保护，各地政府还据民国时代的地契对其换发了新政权的“土地所有权证”。
1954年宪法仍有限地保护资本家的生产资料（包括土地）所有权，而城市居民的房地产作为生活资料则受明确保护。直至1955年，城市中私有房地产保持了较高的比例（如苏州可达86%）。那时，房地产买卖相当活跃，如一些名人（如吴祖光等）为在北京安家购置了房地产。
在1954年宪法颁布不久，开始了城市土地事实上的部分国有化。1955年12月16日中央书记处第二办公室拟定、中共中央批转“关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”，正式提出“对私有房产的社会主义改造”，最终目的是“逐步改变其所有制”。
改造方式主要有二：一是“国家经租”，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，并根据不同对象，给房主以合理利润”（现在仍常被热议的“经租房”即源于此）；二是对“原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者”进行公私合营。
改造的起点是50平方米，私有房产凡超过该标准，就要由政府经租或合营。实践走得更远。据1963年12月30日国家房产管理局所作的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”，实践中“把总共只占有几间房屋的工人和贫、下中农出租的少量房屋也纳入了改造”，或“只要有出租房屋就实行经租；有的地方还将房主一部分自住房也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房”而租金则是“在一定时期内付给房主原房租20％至40％的固定租金”，“给房主的固定租金也有低于原房租20％的”（“文革”开始后则完全取消）。
经租意味着房主不再有房屋租赁权，实际上也不再有所有权。1964年9月18日最高法院“关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复”（法研字第80号）即明确指出：“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权”。更重要的是，由于房地一体的特性，在失去房屋所有权后，与之相关的土地所有权事实上也随之丧失。
但是，城市中仍保留着相当数量的非国有土地，尤其是私人自住（或少量出租）的私有房地产。该意见还首次明确提出，要将“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。不过，其中指明，要收归国有的私人土地只是“空地、街基”。
最早主张一次将城镇土地全部国有的，是“文革”开始后1967年11月4日国家房产管理局、财政部税务总局关于“答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录”。它将上述意见扩大解释：“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”，并强调“无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。
该文件显示，那时土地国有化路线存在一些内部争议：“对土地国有化问题，63年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。65年又进行了调查，当权派的意见是分两步走，在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决，并批判了原来两步走的意见”。当时，“造反派”是革命和正确的代名词，显然，一步全体国有化是该文件的意旨。该记录成为“文革”中以“革命”的名义侵夺城市私人土地产权的行动纲领。
亲历者回忆，当时“革命群众”高呼“不交出土地证，砸烂你的狗头”！并将收缴的地契上缴甚至直接付之一炬。不少人主动将土地证上交。
作为“文革”产物的1975年宪法，并未明确追认上述行为，也未明确规定城市土地一律国有；其中“城乡土地”“可以依照法律规定的条件”“征购、征用或收归国有”的规定，从侧面反映当时城市中仍保留着非国有土地。
总之，当时的城市土地国有化未经过正式立法，其依据是政策性文件甚至行政部门内部记录。
在现行宪法颁布前不久，1982年3月27日国家城市建设总局发布的“关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定”仍要求“城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权”。直到当时，有关机关没有一律国有化的意图，并试图恢复被侵夺的土地产权。
就在同年底，现行宪法颁布，宣布城市土地一律国有。这不仅事关亿万城市居民房地产所有权，还事关此后城市扩张被纳入城市范围的农民集体土地所有权。
据参与当时修宪的肖蔚云教授回忆，修宪时一些人主张农村土地也一律国有，理由是若不把土地收归国有，国家征地时土地所有者会漫天要价，妨碍经济、国防建设。但后来虑及农民的土地是在“分田地”的号召下，为夺取和巩固政权付出巨大的牺牲才换来的，骤然宣布国有难以为农民接受，于是只规定城市土地国有。
城市土地国有，在事实上为获得建设用地提供了便利。其实，这完全可由征地制度解决。
1990年4月23日国家土地管理局致最高人民法院民事审判庭的复函（国土（法规）字〔1990〕第13号）中，首次隐晦地回答了上述问题：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”所有权与使用权的权能和价值存在较大不同，把土地所有权降格为使用权，需要考虑对差价进行公正补偿。
就在1982年宪法颁布后不久，随着改革开放的深化，城市土地国有又引发了新的难题。在现行宪法制定时，几乎仍是公有制一统天下，建设用地一律由政府无偿划拨。显然，此时土地一律国有，是与上述制度较为契合的配套制度。
之后，非公有制经济不断发展并进而产生了日益巨大的用地需求，对此既不能无视但显然又不宜沿用划拨。因此1988年的宪法修正案规定“土地使用权可以依法转让”，进而形成了建设用地划拨与有偿出让的双轨制。这种双轨制部分适应了当时经济发展的需要，但也产生了一些新的难题。
我国城市土地国有的历史基本如上，有一些需要继续解决的难题。要言之：其一，现行宪法对其颁布前的非国有土地一律国有化，实质上属于征收，应尽快“补课”，一是考虑对被征收者做合理补偿，二是通过合适的方式，将现行宪法颁布前的非国有土地所有权规定为特殊使用权，它不同于政府划拨或出让而来的，而是类似继承得来的长久使用权。
其二，城市土地国有是特殊历史时期的产物。最便捷且又有效的解决之道是，将现行宪法“城市土地属于国家所有”解释为仅针对1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。这是使土地流转多样化的最可行出路，是尊重农民土地权利的必然要求。这样，可以解决当前只要城市范围扩张，被纳入其中的农民集体所有土地，就一律只能由政府直接征收的困局，避免由此而来的一些矛盾，以建立一个趋于和谐的利益基础。
而且，经济领域的多种所有制并存早已是社会共识，宪法第六条也明确规定“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。就此而言，随着城市范围扩张，新纳入其中的土地应该可以继续保持农民集体所有不变。
（作者为中国人民公安大学法律学者）
