近年来，随着我国工业化、城镇化、市场化的不断发展，农业产业结构有了一定调整，农村劳动力大规模转移，农村土地流转也呈现加速态势。近日，笔者和调研团队一起到江苏省泰州市黄桥镇双桥村进行了调研，其间主要就农村土地流转问题进行了调查。
农村土地包括农业用地和集体建设用地，集体建设用地又包括公共生产用地、公益事业用地和宅基地。新时期的农村土地流转是新一轮土地革命，是一个时代课题，科学推进农业用地土地流转，对于我国经济社会的发展方式有着深远的影响，但也十分复杂。本文仅限于讨论农业用地土地流转，且成文过程中也综合了其他地方的一些共性问题。
双桥村共有1004户，3422人，耕地面积3644亩。在实行土地流转以前，双桥村土地经营为传统的小农经济生产方式，土地分散、小块经营，各自为战，缺乏规模化、集约化，效益低下只能解决农民的温饱问题，很难使农民致富。村里50岁以下的青壮年农民几乎全部进城打工，村里基本只剩下老年人和儿童留守，大片土地撂荒。
自2009年始，双桥村开始较大规模土地流转。迄今已流转土地面积3200亩，占全村耕地面积的90%，只有流出，没有流入。土地流转的类型比较单一，均为转让制，即农户将土地承包经营权有偿转让给集体或他人经营。村委会成立了土地股份合作社，专门协调农民和种植企业或种植大户之间的土地流转问题。由合作社作为中介机构，分别与农民和企业或种植大户签订流转合同。流转期限以3年为主，流转价格因合同签订年份的不同而有所区别，其中，2009年签订流转合同的农民每亩每年的流转价格为800元，2010年为1000元。双桥村流转出的土地全部用来种植蔬菜、水果等经济作物，全村种植粮食的土地仅为300亩左右。在收益方面，经济作物种植的全部收入归企业或种植大户所有，农民可以到大棚里打工，工资按工时计算，工作8小时为25元，9小时30元。
实行土地流转以后，双桥村农民收入明显增加，2010年人均收入为9876元。农业发展方式得到了一定改善，土地流转形成规模经营，部分土地克服了传统的小农生产方式的弊端，土地及投入土地的各种资源的综合生产效率提高，农业及农产品的市场竞争力有所增强。有效耕地面积增加，本已撂荒的土地复耕，土地连片后，田埂也复为耕地。
通过入村入户调查，我们了解到，不少农民还存有土地是“命根子”的恋地情结，不愿意转出土地经营权，迫不得已才为之；有的单纯地执着朴素的小农意识，认为农民天生就要种地种粮，这是本分；有的认为现在取消了农业税，还有一系列的惠农政策，加之土地承包经营权长期不变，对土地还存有增值预期，认为保住土地至少有利无害。
这主要分为两个方面，一个是对转出方的保障，一个是对转入方的保障。第一个方面，对土地转出方而言，其保障机制建设任重而道远。在农村，土地仍然具有较强的社会保障和就业功能，是最后的“保障线”。俗话说得好，农民的地等于农民的天，农民的幸福就在田地间。但从大的方面讲，当前农村社会保障机制还不完善，进城务工的农民又无法取得城市社会保障，甚至工作也得不到保障；从小的方面说，土地转出后，如果转入方违约，而转出方又无力或没有条件返田种地，生活就会没有着落，双桥村的农民和村干部对此十分担忧。第二个方面，对土地转入方而言，种植大户或企业的保障机制也不健全。种植大户或企业经过土地流转形成规模经营后面临的最大风险是市场风险。一是由于农业生产的周期性自然特点，面对市场波动，很难及时作出调整，遇有灾害性天气或市场产品过剩，几乎必然亏损，规模越大，亏得越多。二是转入方缺乏“组织感”，即单体面对庞大的市场。规模较大的企业好一些，但种植大户基本都是单兵作战，土地、农资、技术、劳务、产品、销售等等，事事操心，显得力不从心。
土地流转尚未建立起一套完善的流转机制，流转过程不规范，主要表现在“一无三不”。“一无”即没有土地流转的市场运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅、秩序不好。“三不”：一是不约定，有些农户之间的土地流转，只有口头协商，没有签订书面合同，土地流转自发、无序、随意、分散；二是不规范，即使签订了合同，其内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附作物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定；有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方如果出现纠纷则难以解决；三是不合法，有的流转合同，转出方多是村或村土地合作社，而有经营权的农民没有书面委托，造成流转双方主体资格不明确，不符合法律规定。
虽然国家近年来加大了对粮食种植的鼓励扶持政策力度，但粮食作物与果蔬等经济作物相比，经济效益仍然处于劣势。以双桥村为例，水稻的生产周期一般在135天左右，种植1亩水稻的产量大概有1000斤，1斤水稻能产出7两米，1斤大米按收购价1元计算，再加每亩30元的水稻种植补贴、56元的综合农补，1年种植两季水稻只能带给农民1500元左右的收入。这点收入，除去农资、农务等成本，最终的纯收入只有不到800元。村民将自己的土地转出后，不用下地劳动就能获得每年每亩800-1000元的收入，而且可以在大棚打工计时赚取工资以增加收入。在经济效益的强烈导向下，双桥村流转后的土地几乎全部用来种植蔬菜和水果，“非粮化”现象十分严重。种粮不挣钱是农民不愿种粮的根本原因。
现行的有关土地流转的法律法规与相关政策和实践多有矛盾和冲突，这也从一个侧面反映了社会转型期矛盾的复杂性。纵使这样，对家庭经营主体地位的认同还是比较一致的。理论及国际经验表明，家庭经营是小农经济最有效的激励制度安排。双桥村的农民将土地流转出去后，完全丧失了经营自主权，变为雇佣工。而且，虽然在公开的制度安排上，有土地“保底+分红”的激励方式，但雇佣者（种植大户或企业）从来都是只给保底的1000元左右，不分红。这就面临一个经典问题——有效激励。我们就此问题向农民调研时，农民说都种了一辈子地了，靠自觉。这在局部、短期来看，问题不会凸显——特别是有亲情、道德、责任等强烈主观因素维系时。但从全局、长期看，这将是对我国农业发展方式和农业生产效率的巨大挑战，问题又回到原点。家庭经营主体地位是我国实现农业现代化的核心问题，其关键在于把分散的、无序的小农经济变为有组织的、有序的小农经济，而不是取消。
三、科学推进农村土地流转对于转变我国经济社会发展方式具有深远意义
（一）有利于促进农业发展方式转变，推动农业现代化进程。农业现代化的前提是农业产业化。我国农业原有发展方式与我国几千年历史上的小农经济没有本质不同。虽然在主体性质上有很大不同，但在生产方式上却是基本相同的，都是分散的自然经济。小农经济并不等同自然经济，也并不必然排斥市场经济和产业化。但科学推进土地流转，适度发展规模经营，有利于实现“小生产”与“大市场”的对接，加快农业产业化进程，转变农业发展方式，切实维护我国粮食安全。
（二）有利于逐步消除小农自然生产意识，对工业发展模式施加积极影响。我国有几千年小农生产历史，我国市场经济改革发展历程相当一部分就是去除分散、自然生产，走向分工、合作、社会化生产，从“小全”走向“大专”。现在我国经济发展方式，包括工业发展模式在内，仍然带有小农生产的烙印，从区域和地区来看尤其是这样。科学推进土地流转，继而实现农业生产的社会化，有利于逐步消除小农生产思想的消极影响，改善我国经济发展方式。
（三）有利于减轻城镇化人口压力，探索现代化新模式。我国的基本国情是有着十几亿人口的大国，有效土地承载人口的单位密度压力过大。农村剩余劳动力向城镇转移、相当数量的农民逐步成为城镇居民是必然趋势，但人口过度集中于城镇、特别是大城市，带来了方方面面的严重压力。何况，即使是“四处点火、处处冒烟”的城镇也不足以容纳近十亿人口涌入。科学推进土地流转，有利于使农民在农村实现现代化生活，探索我国现代化新模式。
（四）有利于缓和社会矛盾，促进社会和谐稳定。科学推进土地流转，一是可以缓和城乡发展矛盾，二是可以维系农村内部稳定。日本社会历经几次大的风险，但其社会内部基本保持稳定，土地流转进程及农业合作社发挥了十分重要的作用。国际经验，特别是日本、韩国、我国台湾等东亚小农经济体的经验给了我们很好的启示。
（五）有利于发展现代民主政治基础，促进现代民主政治建设。“欲求树之繁茂，必先固其根本。”经济基础决定上层建筑，马克思、恩格斯、毛泽东等导师早已指出，在传统小农经济基础上不可能建立现代民主政治。科学推进土地流转，明晰产权制度，明确权利与责任，有助于逐渐消除现阶段村级民主选举乱象，培育现代民主政治土壤，推动我国现代民主进程。
四、几点思考和建议
历史及国际经验表明，“土地家庭经营+农民合作社+完善的农业社会化服务体系”模式是农业实现现代化的最有效方式。我国现阶段的农村土地流转要坚持并巩固家庭经营主体地位，适度发展规模经营，不能盲目更不能强制推进大规模土地流转。在适度推进土地流转的同时，更重要的是以各种形式的农民合作社为主要载体，推进农业社会化服务体系建设，提高小农经济的自组织度。辩证认识社会资本（特别是纯粹逐利资本，包括外资等）在推动农村土地流转中的作用，坚决抑制其不良趋势，引导其发挥积极作用。
研究整理现行法律、法规、政策、措施中关于土地流转的规定，借鉴各地有关实践特别是成都新一轮土改经验，尽快明确并统一农村土地特别是农业用地流转各方面、各环节的规定，为农村土地流转建立明确统一的法律依据，依法有序推进土地流转。现阶段能确定的，抓紧修订出台；现阶段不能确定的，及时总结试点及实践经验，条件成熟时上升为法规制度，适时出台。
（三）加大农村社保和农业保险力度
在短期内难以改变农村土地承载社会保障和就业功能的情况下，加快推进农村社会保障体系建设，加大农业保险力度；同时，依据我国区域总体发展和主体功能区战略，依靠工业化和城镇化战略“两轮驱动”，转移农村剩余劳动力，并使农民工逐步进入城市和小城镇社保体系。逐步削弱土地附着功能，增强土地的生产资料功能。
（四）保护并提高种粮积极性
一是提高种粮补贴；二是以公益属性、企业运作模式的农民合作社为主体发展粮食产业链，逐步使粮食产业链的效益绝大部分能使农民共享，大幅提高种粮的附加值；三是明确流转后的土地特别是优质适质土地用于种粮的比例，切实维护国家长久粮食安全。
(作者系国家发改委办公厅干部)
