到2020年，广东将努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
这是广东省人民政府近日印发的《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》(下称《意见》)提出的目标。广东省公安厅7日召开新闻发布会，发布了这一重大户籍制度改革。
有序放开部分地级市落户限制
改革开放以来，广东经济迅猛发展，带动了人口的大迁移、大流动。统计数据显示，2014年，广东有流动人口3495万人，其中来自省外2433万人，广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山6市的流动人口占了全省流动人口的92%。
对此，《意见》提出，要合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城乡人口管理一体化、城乡公共服务均等化、城乡经济发展均衡化。到2020年，努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东省城镇落户。
根据《意见》，广东全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开部分地级市落户限制。逐步调整珠三角部分城市入户政策。例如，在珠海、佛山、东莞、中山市合法稳定就业满5年并有合法稳定住所，参加社会保险满5年的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。
此外，除广州、深圳市外，放开直系亲属投靠。大专以上(含大专)学历毕业生以及经地级以上市相关部门认证的中级技能型人才、特殊专业人才，可在除广州、深圳市外的其他城市落户。
在广东3495万流动人口中，居住5年以上的达552万，因此，解决流动人口存量问题是该省户籍制度改革的重点。对此，《意见》提出，各地要重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应产业转型升级和市场竞争环境、长期从事一线特殊艰苦行业人员的落户问题。
对广东来说，外来工大部分都在制造业以及城市服务业，如果他们慢慢走了，对广东的“内伤”很大。中山大学岭南学院财税系主任林江告诉《第一财经日报》，珠三角外来人口众多，一直以来户籍问题困扰不断。地方政府在此压力下，也有必要通过户籍放开，让外来工融入到本地，有利于缓解用工缺口。
推进市民化，说到底还是花钱的问题。去年，广东一份调研报告显示，据测算，广东农业转移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41万元，以及每年公共服务成本6851元。若按2020年实现1300万人落户的目标，也就是到2020年广东需投入超1.7万亿元，这些成本需要国家、省、市、县、企业、个人等各方面共同承担。
在外来人口市民化方面，广东所肩负的压力可谓相当大。例如，与广东相比，第二经济大省江苏进城务工人员仅1000万左右，其中来自外省的仅400万。此外，江苏人均财力也比广东靠前很多。而广东在扣除计划单列市深圳之后，人均财政支出位居全国倒数第四。
逆城市化
对来自贫困地区的外来人口来说，落户城镇能享受城镇居民的待遇，他们自然愿意落户城镇。但对于城市近郊、城中村以及沿海发达地区的农民而言，在成为城镇户口后，可能要放弃掉在农村的原有权益，因此他们更愿意继续做村民，他们的城市化，在某种程度上是“被城市化”。
改革开放后，珠三角很多村庄集体修建工厂出租给外商，至今仍有大量的租金收入，当地村民按照户籍可以按年获取红利。广州天河某城中村的村民钟先生告诉记者，他们村的村民每年都能从村集体成立的经济发展公司获得分红。此外，在自己宅基地上建的房子出租出去所收的租金也足够村民们过着无忧无虑的生活。
正是有了这么多的好处，在广州的白云、番禺等地区，“居转农”的现象越来越多。许多这些地方出去的大中专毕业生纷纷要求将户口转回原籍。
也有人是为了其他诉求。来自潮汕的陈先生在广州某大学毕业几年后把户口迁回老家，“我们夫妻两个都不是独生子女，想生二胎的话，在广州实在没办法，放在老家的话就没啥问题。”
广东省综合改革发展研究院副院长彭澎告诉记者，从政策趋势来看，未来可能很多人入户城镇后，他们在农村的权益可以保留。
对此，《意见》提出，要坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
提高中小城市吸引力
不过，“居转农”之类的逆城市化一般多在富裕农村尤其是大城市近郊和沿海地区出现，对来自城乡差异大的地区的人来说，落户城镇尤其是落户到广州、深圳这样的大城市还是有着比较大的吸引力。
但对外来工来说，要落户广深这样的城市并不容易。《广州日报》今年4月报道的外来工老吴(吴树梁)的故事曾催人泪下。2013年6月，来自河南农村、在深圳打拼10年、曾获得“深圳优秀保安员”的吴树梁终于拿到大红的深圳市户口，儿子吴同也随之迁入深圳，但妻子丁维清却必须等候吴树梁入户满两年才能随迁。
半年后，老吴查出患上肺癌晚期。医生的“判决”是再维持3~6个月，为了能让妻子在政策范围内入户深圳，避免儿子被退回原籍，吴树梁只能努力活着，但2014年4月，深圳调整随迁入户政策，夫妻随迁条件从原来的两年变成三年。这意味着，妻子要到2016年6月才能享受政策落户。原本坚持两年就能实现的梦想又变得遥不可及。
未来，要落户广州和深圳这样的大城市对普通外来工来说仍殊为不易。《意见》提出，要严格控制超大城市人口规模。广州、深圳市要根据综合承载能力和经济社会发展需要，加快调整人口结构，重点吸纳本地经济社会发展急需的各类型专业人才落户。要按照总量控制、公开透明、公平公正的原则，对达到规定标准条件的人员，允许在当地申请常住户口。
一方面是外来工落户广深难，另一方面是广大的中小城市放开落户限制后也吸引不了人。这其中，就业机会是一大因素。广东金融学院人口与劳动就业研究所所长何亦名教授对《第一财经日报》分析，就业机会多的城市，才可能吸纳更多劳动力。“没有产业支持、没有机会，你让他们进城落户，那也不是真正的市民化。”
而除了就业机会，教育、医疗等公共资源也主要分布在广州和深圳等大城市。例如广东的三甲医院和重点中学资源主要集中在广州和深圳，而这两个城市在此次广东落户新政中放松幅度十分有限。
因此，如果中小城市的产业没有真正发展起来，那么严格控制大城市人口将面临着较大的压力。实际上，在现有的城镇化过程中，农村的人口大多直接向一二线大城市发展，再加上很多三四线城市人口还在向一二线城市转移，因此中小城市人口的增长十分缓慢。
专家指出，未来对广东来说，如何让资源不要都集中在大城市，把好的教育、卫生等资源分散开来，甚至强制性地把这些资源转移到中小城市去十分关键。
何亦名说，中小城市的城镇化成本确实比较低，但从个人的职业发展来看，机会比较少。尤其是粤东西北的很多中小城市，要吸引外来工落户，还是有比较大的难度。他建议，像广州、深圳、佛山等城市应积极发展卫星城，通过便利的轨道交通将卫星城与主城连接起来，分散大城市的压力。
