广东和江苏是我国经济总量最大、发展程度最高的两个省份，同时两省内部区域发展不平衡现象突出，由来已久。近年来，两省对促进区域协调发展高度重视，特别是倡导发达地区和欠发达地区对口挂钩、在欠发达地区合作共建产业园区的做法，顺应了产业转移的客观规律，取得了互利共赢的积极成效，走出了一条促进区域协调发展的新路子。最近，我们对广东、江苏两省异地合作共建产业园区的实践进行了调研，走访了广东清远（英德）、江苏南京、宿迁、盐城、南通等地，有关情况如下。
一是全省统一规划的产业转移园区。广东在前些年已开始启动珠三角地区产业向粤东西北地区转移，特别是2008年以来为应对国际金融危机、加快经济发展方式转变广东省委、省政府作出了推进产业和劳动力“双转移”的决定并制定出台了《广东省产业转移区域布局总体规划》和《关于抓好产业转移园建设加快产业转移步伐的意见》，以推动珠三角“腾笼换鸟”和欠发达地区“筑巢引凤”。其做法是，珠三角地区最发达的六个市（广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海）作为产业转出地，粤东西北地区作为产业转移承接地，相互结对，按照明确的梯度序列、转移轨迹、空间形态等规划要求，建设产业转移园区。同时，要求产业转出地的每个地级市在2009－2013年期间每年安排1亿元财政资金用于产业转移园建设，合作共建双方政府要定期协商、每年联合开展一次招商引资活动，产业转出地政府还要派员到产业转移园区所在地政府任职或挂职，与所在地政府分管领导共同抓好产业转移园区建设。截至目前，广东全省已规划建设了35个产业转移工业园区。
二是双方政府自愿结合的产业转移园区。2010年12月16日，佛山顺德区与清远英德市签订共建产业新城的合作协议，由英德市在原来的英红工业园中划出36平方公里土地，与顺德合作开发，以“政府推动、优势互补、市场运作、共同发展”的原则，通过对土地、管理、收益等合作机制大胆创新，建设广东顺德（英德）产业园。园区管理由顺德主导，在50人组成的管委会中顺德占32人，英德18人，管委会主任由顺德干部担任，并由顺德组建投资公司进行开发，英德在园区建设上起辅助配合作用，园区的税收、工业产值、GDP实行五五分成，合作期25年，期满后园区的管理和产出移交给英德。这种模式是比较典型的“飞地经济”。目前双方政府积极性高涨，广东顺德（英德）产业新城正在加快建设之中。
一是全省统一部署的南北挂钩合作共建产业园区。2005年，江苏省委出台《关于加快苏北振兴的意见》，明确提出加快推进产业转移战略，顺应国际资本和制造业全球转移、苏南经济转型升级的趋势，积极吸引境内外、省内外发达地区企业的资本、技术、人才、管理等集聚苏北，与苏北地区的资源优势、成本优势结合，加快苏北工业化进程。其中一个重要举措是南北挂钩共建产业园区，基本做法是：苏南五市与苏北五市相互结对，由苏北地区在本地设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为区中园，苏南、苏北分工协作，由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，苏北地区负责拆迁安置、基础设施配套、社会管理等工作。区中园建设遵循市场导向、优势互补、利益共享、集约开发、可持续发展五条原则。在领导管理体制上，通常有三个层级，即南北双方政府联席会议、园区管委会、园区投资开发公司。
二是自愿结合、政府鼓励的合作共建产业园。园区通常由合作双方成立的合资股份公司管理，收益按照双方股本比例分成。如南通的苏通科技产业园，其开发公司由中新苏州工业园区开发股份有限公司（占51%）控股，南通经济技术开发区有限公司（占39%）和江苏农垦集团有限公司（占10%）参股。锡通科技产业园的投资发展有限公司是无锡方（占51%）和南通通州方（占49%）以国有投资公司为主体合资成立，由无锡市政府和南通市政府签订合作协议，双方各自成立锡通产业园建设协调小组，两市协调小组建立联席会议制度，定期研究、协调推进锡通产业园的共建工作。
三是跨省合作共建产业园区。上海和江苏两地的地（市）、区政府按照资源互补、合作双赢的原则，设立共建园区，为企业转移打造平台。如上海杨浦（海安）工业园由南通市海安县与上海杨浦区政府合作共建，园区规划面积5平方公里，一期规划2平方公里，两地政府相关职能部门共同组成园区管委会，双方派员，统一负责园区的建设管理。杨浦区负责引导区内科技含量高、市场前景广、成长性好的外迁企业落户园区，海安经济开发区则做好企业对接、园区建设、项目服务等工作。上海外高桥集团（启东）产业园有限公司由上海外高桥保税区联合发展有限公司（占60%）和南通市的启东滨海工业园开发有限公司（占40%）按比例出资组建。值得一提的是，在江苏盐城的大丰市有一个农场，多年来一直属于上海“飞地”，占地307平方公里，目前以上海为主导，与盐城合作，正在规划建设产业园区。
四是高校与地方合作共建产业园区。上海复旦大学控股的大陆第一家高校上市公司复旦复华科技股份有限公司，在南通市的海门开发区建立上海复华高新技术园。复华公司发挥其雄厚的资金支撑和强大的实力保障，重点发展电子信息、新材料、环保科技、生物工程等产业的科技研发和教育培训，协助引进与产业定位相关的国家重点实验和研究中心。
五是企业与地方合作共建产业园区。通常是企业在既有开发区内设立“区中园”，由企业和开发区共同开发管理。如上海宝钢集团公司与江苏南通的海门市政府签订《宝钢海门合作开发协议》，合作开发海宝金属工业园，重点发展钢材延伸加工、钢材加工配送服务和现代物流基地等相关项目。根据协议双方组建联合工作组，负责园区的项目开发。宝钢依照工业园的战略定位，编制《工业园的土地开发综合策划方案》，海门市负责具体项目的审批手续和相关配套。
总的看，两省异地合作共建产业园区的实践丰富多样，不同类型的共建产业园区都具有“飞地经济”的性质：即一地政府在不属于自己行政管辖的区域获得一片土地，与所在地政府通过规划、建设、管理、税收分配等合作机制，建设产业园区，实现互利共赢。
（作者单位：中央财经领导小组办公室）
