■学者论坛
经济发达镇普遍面临政府职能与辖区经济发展要求不适应、公共服务与群众公共需求不适应、政府财力与承担事权责任不适应、政府执法体制与执法诉求不适应等四大痼疾，需要从责权关系、职能转变、政府构架、绩效考核等方面深化改革。
■樊继达
近年来，东中部涌现出一批经济发达镇。这些镇的经济规模、人口数量、城镇化水平、公共服务、辐射能力等方面都相当于一个中等城市的体量，有的甚至比很多地级市规模还大。作为城镇化进程中的关键节点，经济发达镇下联农村，上联城市，重要性日益凸显。但在快速发展的同时，经济发达镇普遍面临“人大衣小”、“脚大鞋小”等瓶颈约束。在城镇化进程加快、“省直管县”改革不断深入的新形势下稳妥推进经济发达镇改革，既很紧迫，也很必要。
镇级政府职能与辖区经济发展要求不适应。现行镇级政府管理体制形成于20世纪80年代，其主要职能是发展乡镇经济、搞好计划生育、征收农业税及维护社会稳定等。随着城镇化进程的快速推进，有些镇经济规模迅速扩大，传统体制下的乡镇政府职能已无法满足经济发展的需要。以广东顺德容桂街道（镇）为例，2010年，容桂街道常住人口45万，地区生产总值达375亿元，但其只是最基层的科级单位，日益扩大的经济总量和不断提高的市场化程度对市场监管、地方金融、涉外经济服务需求的增加与政府服务之间存在巨大缺口。镇级政府对于经济社会发展中亟须解决的基础设施建设、土地审批、财税分配、行政执法等难题无所适从。
镇级政府提供的公共服务与群众公共需求不适应。从民众需求角度看，经济发达镇普遍面临公安、民政、义务教育、医疗卫生、劳动保障等公共服务供给不足与辖区居民公共需求高涨的矛盾。从政府供给角度看，经济发达镇原来核定的政府工作人员编制数是按照本地户籍人口的基数来制定的。随着经济发展和快速的城镇化，大量外来常住人口数量远超本地户籍人口数量，原有编制数量的政府工作人员根本无法提供如此大规模的公共服务，只能靠聘用政府雇员来解决人力不足问题，这种权宜之举越来越不适应经济发达镇发展的需要。
镇级政府财力与承担事权责任不适应。分税制改革后,财权上移，中央与省级政府在财权划分上居于优势地位，基层政府财权弱化，造成基层政府财力普遍偏弱。鉴于镇级政府没有独立的财权,根据分税制安排，其税收大部分被更高级别政府拿走，分成比例偏低。在事权划分上，上级部门经常把具体事务下移到镇，但没有下移相关管理权限及经费，镇级政府不得不承担相应支出，负担由此加重。财权向上层层集中与事权向下逐步下移带来的后果是经济发达镇陷入“财源充足而财力不足”的困境。经济发达镇虽然经济实力较强，但由于外来人口远超本地人口，有限的财力很难满足政府运行及经济社会发展的需求，镇政府管理心有余而力不足，工作积极性也受到抑制。
镇级政府执法体制与执法诉求不适应。经济发达镇政府存在严重的“错位”，对辖区内的问题“看得见，管不着”。镇政府名义上是一级政府，但无论其经济规模多大，也不具备相应的执法权。部分经济发达镇尽管在上级执法部门支持下配置了专门的执法人员，但大多没有编制，仅能协助执法。部分职能部门尽管在镇设有分支机构，但多是垂直管理，如工商、国土、公安、税务、金融、技术监督、综合执法等，仅接受其上级部门管理，镇政府无法进行有效监督，执法效果不佳。由于管理权高度分散，镇政府无法推行城市管理的综合执法，致使部分违法建设得不到及时有效查处，影响了镇域科学发展。
放权：理顺责权关系，解决责权不对等的体制约束难题。可按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，在维持镇现有建制不变的前提下，通过授权、委托和下伸机构等方式，在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面，依法赋予经济发达镇县级管理权限，赋予经济发达镇职能局相当于县级政府职能部门的执法权力，建立职能统分结合、责权清晰一致的层级管理体制。将能下放给镇审批的事项坚决下放，不能下放的审批权限，县（市）各有关部门应建立办结时限制度，解决好经济发达镇反映突出的规划、用地审批环节中存在的办事效率低下问题。放权的目标是使上层建筑适应经济基础和社会结构变化，降低镇政府运行成本，提高行政效率与竞争力，为经济发达镇逐步成长为小城市创造有利条件。
让利：财权下转，实现镇级政府财力与事权相匹配。经济发达镇建设需大量的人力、物力、财力投入，不调整市、县、镇财力关系，增加经济发达镇财政收入，其他方面的改革就难以有效推进。
一是做大镇级财政收入。调整优化市、县、镇三级政府财政结构，理顺市、县、镇财政分配关系，适当调低经济发达镇上缴县（市）财政收入的比例，经济发达镇土地出让金收入除上交有关税费外，建议80％―100％留给镇。县（市）在所辖经济发达镇里收取的各种行政事业性收费全额返还镇财政。县属部门驻经济发达镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。
二是调整支出结构。合理划分县镇之间的职责权限，依据“人随事走、费随事转”的原则，在下放事权的同时配套相应的人员和经费，实现职权责相统一。在明确镇政府功能定位的基础上，科学合理地配置镇的权力，理顺条块关系，使经济发达镇政治、经济和社会资源均得到有效配置，切实解决镇一级“责任无限大、权力无限小”的难题。通过调整和优化支出结构，将更多财政资金和公共资源投向基层，实现社区（村）行政经费和公共服务的财政全覆盖。
三是建立规范、稳定的财政转移支付制度，加大上级政府对镇域政府财政转移支付力度，提高镇政府履行公共服务职能的能力。
四是根据需要设立专项发展基金，为镇域公共产品提供支持，增强镇的集聚发展能力，发挥其在城乡一体化进程中的“桥梁”作用。
转能：合理界定政府边界，提高公共服务水平。镇政府直接面对基层，面向群众，处于解决问题的“第一线”。当前，经济发达镇政府转变职能，提高服务能力与水平尤为重要。
首先，提高“做大蛋糕”的能力，服务经济发展，为镇域经济发展营造良好环境；其次，增强“分好蛋糕”的能力，从满足群众的基本公共需求出发，着力解决好与生活息息相关的基础教育、基本医疗卫生、最低生活保障与养老保障、就业等民生问题。
通过转变职能，对凡是在镇域发生频率高、且直接面对企业和群众、而有能力管理好的事，上级部门都应通过适当方式放权，让镇域有更大的自主权和更开阔的发展空间。镇域政府应从提供简单救济型服务转向提供普惠型公共服务，逐步提升公共服务的覆盖面和服务水平，实现经济发展与服务民生的双赢。
简政：充分发挥市场中介和社会组织力量。经济发达镇“转能”的同时应进行“简政”，改变政府作为单一主体提供公共服务的格局。未来一个时期，经济发达镇应通过机构的调整和政府职能的转变，有序、健康地发展社会组织，壮大中介力量，推进行政事业单位改革，通过市场和社会“购买”部分公共服务，实现公共产品和服务提供方式的多元化和专业化，构建以政府为主导、公私合作的多元化公共服务体系。同时，借鉴新加坡及香港等地的基层治理经验，吸纳社会力量参与社会管理和服务，发展社区服务，培育社会组织，建立社会工作者制度，壮大志愿者队伍，利用媒体和网络问计问政，通过开展参与式民主，使公共决策能够吸纳民意，集中民智，获得民意支持，调动市场中介、社会组织和市民的力量共同来参与管理镇域公共事务。
激励：建立基于辖区居民福利增进的新绩效考核体系。经济发达镇改革在“放权”、“让利”、“转能”、“简政”的同时必须强化激励，建立基于辖区居民福利增进的新考核体系与权力监督机制。当前的关键是做好“加减法”。
一方面，加大对经济发达镇政府提供公共产品与公共服务的考核力度，激励、引导政府将主要精力转移到环境治理、社会治安、教育发展、医疗保障等方面，建立增进居民福利的硬约束指标体系，依法对政府官员进行考核与问责。同时，畅通民意表达渠道，健全基层民主制度，让政府提供的服务真正满足居民的公共需求。
另一方面，减少乃至取消对经济发达镇政府官员实行的经济指标考核，如财政收入、招商引资等，杜绝各种政绩工程和形象工程以及与居民福利增进无关的GDP竞赛，引导经济发达镇从“政府主导型”发展模式转向“内生增长型”发展模式。
（作者单位：国家行政学院经济学部）
