2006年始自美国的次贷危机引发了全球性经济危机，并对中国出口导向型经济造成了重大冲击，为此，国内对产业结构调整和升级的重视逐步加强，在此过程中，地方政府发挥着重要作用，其在经济发展中的角色也发生了转变。
改革开放以来，地方政府通过多种方式和措施促进当地经济发展，形成了政府的不同角色类型。在发展乡镇企业中，地方政府直接参与企业经营，具有企业产权，分享企业利润；在招商引资中，地方政府并不直接干预企业经营，所获得的收益以税收的方式体现，对企业提供各种服务；在产业升级中，地方政府则通过出台地区经济规划来影响企业，在吸引外来企业时具备了更多的自主选择权，并要求在地方企业按照政府的规划进行相应调整，甚至要求不符合地区发展目标的企业离开，这一情况则与“发展型国家”的概念类似，即通过制定经济计划、确定工业企业目标来推动经济发展①。
但“发展型国家”还具有发展主义、紧密的公私结合、相对有效和自主的官僚机构等含义，在产业升级中，地方政府虽对企业的影响力逐步增加，但这不必然意味着紧密的公私结合与行政机构的效率提高，并且政府的规划和调整也不只是出于发展主义的考量，其中也包含环境改善和增加地方福利等社会目标。
因而文章提出“引导型”政府的概念来表征该阶段的政府角色，这一概念是指当地方经济发展到较高水平，地方政府不再仅以服务和辅助设施的提供来吸引企业进入或以此促进地方企业的发展，而是通过行政、法规等手段规划资源的分配、引导企业的行为，在政企关系中发挥更具主导性的作用。可分为企业型、服务型和引导型，笔者将依据这一框架具体讨论昆山和江阴在产业升级中所发生的政府角色转变及其原因。
昆山、江阴的地方政府角色转变
昆山并未经历乡镇企业蓬勃发展的阶段，其经济的拉动主要依靠外来资金和企业。在争取外资投入中，昆山市政府不断加强基础设施建设，并为外商投资提供更优良的经济与行政环境。在政策支持和基础设施上，昆山市积极争取国家的政策优惠，并实施了大量的基础设施工程。在制度规范上，昆山市出台了多项规章制度来规约政府行政行为。为保障政府与企业之间的信息交流和沟通，市政府组建了企业协会等组织，还成立了多个服务中心。
与昆山市以外资经济占主要比例不同，江阴市的经济发展则主要由本地企业支撑。在20世纪80年代，江阴大力发展乡镇企业，此时的地方政府更多是直接参与企业的经营决策和利润分配，具有企业型政府的特点。20世纪90年代以来，为促进本地企业上市，市政府组建企业上市领导小组，在营收过千万元企业中选择30～40家作为培育对象，入选企业再分为重点对象和非重点对象，分别给予政策和资源上的倾斜。随着企业力量的增强，政府在扶持企业上市与吸引外资的过程中，所发挥的服务功能也逐渐增多，对企业决策的直接干预和介入则会逐步减少。
进入21世纪后，随着当地经济实力的增强，昆山与江阴均开始对当地的产业结构进行调整和规划。昆山市政府实施了“土地向规模经营集中”的政策，引导和调整企业对土地与资源的占用，通过设立准入门槛，实施产业评估等措施加强对企业的影响能力，并采用政策和行政手段引导开发区内企业的发展。
在昆山投资和开办企业的台商也感受到政府影响能力的增强：“到了2000年以后，昆山基本上已经转为对企业‘选择性服务’，不再理会中小企产。昆山为了要市政改建，要求市中心精华地带的工厂全部搬迁，那些台商能拿到补偿就已经很不错了”②。
江阴市在产业升级上则主要采用政策、行政的手段引导资金、土地等资源在企业间的分配，以“倒逼”的方式来促进本地经济的产业调整与升级。在引导资金的投向上，从2004年起，市政府每年编制和修订《江阴市制造业结构调整指导目录》，按企业所在的不同分类，给予不同的对待以影响企业的决策。
对列入鼓励类目录的项目，在管理服务、资本运作、生产许可证申领等方面给予支持；对重点项目计划则加大公共财政资金的扶持力度，保证符合结构调整要求的重点投资项目的用地需求和其他生产要素需求；对列入限制类目录的项目，则严格行业准入，禁止投资新建项目。在信贷方面，则按照环境保护的评定标准，将企业从绿到黑划分为5类，分别实施由宽到紧的金融政策。在土地使用上，江阴市政府将企业按产业分为鼓励、允许、禁止、淘汰四类，在土地供应上进行区别对待。
从上述政策规定中可以看出，在两地产业调整和升级的过程中，昆山和江阴市政府改变了以往只是辅助企业发展和为企业提供各种服务的角色，开始指导与规划企业的发展，以制定产业计划和地区发展计划的方式运用政策杠杆和行政手段来影响企业进入或退出该地区，地方政府越来越具有引导型政府的特征。
政府角色转变中的激励、资源与政企关系
在地方政府由服务型政府往引导型政府转变过程中，政府所受到的激励、政府和企业间所具有的资源和博弈能力是促使其转变的重要因素。地方政府所受到的激励主要分为财政激励和政治激励。财政激励主要来源于财政分权改革，这使地方政府成为了“剩余索取者”并有追求地方税收最大化的积极性③。政治考核与升级则是促使地方政府持续推进经济增长的另一重要激励，各级地方政府在考核与升迁的压力下以本地经济GDP增长为主要目标。
地方政府相对于企业所具有的谈判能力是影响政府角色变化的另一重要因素。谈判能力取决于两个方面，其一是企业对地方政府所依赖资源的控制程度，其二是地方政府对企业所依赖资源的控制程度，如果地方政府对企业的依赖较少，而企业对地方政府的依赖较多，则地方政府更有能力设定有利的交易条件④。
随着经济发展，地方经济达到了较高水平，外地企业会因当地经济状况较好更愿意来投资，在地方企业则因为长年在当地经营，投入了大量的资源并形成了自身的发展模式和产业链，也不会轻易离开当地，此时，土地和劳动力资源变得稀缺，而企业的不断进驻则会加剧其稀缺性，在此状况下，地方政府不仅对企业进入和离去具有了一定的选择权，还在企业的行为与决策上具备更大的制约和影响能力。
在长期经济发展中，昆山和江阴两地的经济均取得了长足的进展，2007年，昆山全市地区生产总值达到1151.8亿元，是1978年的475倍。2008年，江阴市全市GDP为1530亿元，比1978年翻了8番多。
随着经济发展，江阴和昆山市政府都面临土地资源越发稀缺的状况。据统计，在2009年，昆山中心城区的工业用地占城市建设用地的比例就已高达46.9%；江阴市在2011年的建设用地总量占到辖区总面积的30.3%，已经超过国际上大都市圈在25%～30%之间的土地开发强度上限。
在政治激励和经济激励下，以及地方政府相对于企业博弈能力的增强，为在有限的土地资源上获取更高的经济产出，两地政府都进行了产业调整和升级，对企业的作用变为引导和规约。
因此，随着经济的高速发展，土地资源越来越稀缺，愿意到当地进行投资与发展的企业却逐渐增多，政府相对于企业就具有更强的谈判能力，为了得到更多的政绩和财政收入，地方政府改变了过往的服务性角色，根据自身对地区发展的规划，采用各种政策和行政措施影响企业经营，以使当地经济发展符合政府的期望。在政治和经济利益的驱动以及当地资源的制约下，地方政府通过推动产业结构升级来获得更多的经济增长的政绩和财政收入，在此过程中，地方政府的角色由服务型政府逐渐转变为引导型政府。
（作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院；本文受西南政法大学校级课题项目资助，项目编号：06xz-qn-27）
【注释】
①［美］潘佩尔：《变化世界经济中的发展型体制》，禹贞恩编，曹海军译，吉林出版集团有限公司，2008年，第160页。
②耿曙，林瑞华：“制度环境与协会效能：大陆台商协会的个案研究”，《台湾政治学刊》，2007年第2期，第93～171页。
③张军，周黎安：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，上海人民出版社，2007年，第36页。
④［美］玛格利特·利瓦伊：《统治与税入》，周军华译，上海人民出版社，2010年，第18页。
