农村集体产权制度改革，是涉及农村基本经营制度和中国基本经济制度的一件大事，也是全面深化农村改革的重大任务。习近平总书记多次强调，农村集体产权制度改革是对农村生产关系的进一步调整和完善，要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2016年底，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《产权改革意见》)，这是指导新时期农村集体产权制度改革具有里程碑意义的纲领性文件，对于全面深化农村改革、培育农村经济发展新动能具有重要意义。
无论从保护的角度，还是从发展的角度，或是从理论的角度看，推进农村集体产权制度改革都是历史的必然要求。
一是产权保护的需要。农村集体资产是农业农村发展的重要物质基础和动力来源。一方面，要发展壮大集体经济，增强农业农村发展活力，迫切需要推进农村集体产权制度改革，管好用好集体资产，促进资产保值增值，形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。另一方面，随着农村集体资产规模日益庞大，如果不尽早将其确权到户，就会存在流失或者被侵占的危险;如果不抓紧推进产权制度改革，就会错过历史的重要机遇，可能再过若干年，集体资产的主人是谁、边界范围有多大都搞不清楚，这显然不利于农村社会经济的稳定和发展。因此，改革农村集体产权制度，十分必要，也十分紧迫。但要认识到，无论怎么改，都不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。
二是社会发展的需要。全面建成小康社会，关键在于增加农民收入。改革农村集体产权制度，对于农民增收意义重大。从权利看，绝大多数私有制国家的农民只有一个土地权利，而中国农民则有两个权利，一个是家庭拥有承包地带来的土地权利，一个是集体所有资产带来的财产权利。如果说，开展土地制度改革，给了农民一家一户一块土地的权利;那么推进产权制度改革，就是赋予农民一家一户相应的集体资产权利，让农民真正分享集体资产的收益。从收入看，农民收入的四大构成中，现阶段财产性收入比例较低，仅为3%~4%，增长的潜力和空间很大。一些地方的实践证明，通过推进农村集体产权制度改革，将集体资产确权到户，集体收益按股份或按份额分红，农民就能尝到改革的甜头。比如，先行改革的广东南海、上海闵行区在农民收入构成中，股份分红的财产性收入已占到了农民可支配收入的20%左右。
三是完善双层经营体制的需要。统分结合的双层经营体制是具有中国特色的农村基本经营制度。目前，家庭经营的积极性已得到了充分调动，但集体统一经营的功能发挥得还不够，模式和经验还不多，需要对其有效实现形式进行深入探索。当前推进农村集体产权制度改革，则为探索集体经济有效实现形式提供了一种新路径。从以前的集体所有、集体统一经营，到现在的集体所有、股份合作经营，不仅是一种经营方式的转变，更是一种可以在更大范围推广的实现形式革新，是一项管长远、管根本、管全局的重大制度创设。可以讲，农村集体产权制度改革真正体现了中国特色，是具有“四梁八柱”性质的重大改革，对于完善农村基本经营制度具有重要理论和现实意义。
作为指导农村集体产权制度改革的总纲领，《产权改革意见》对改革的两项重点任务提出了明确的时间表。
一是用3年左右时间基本完成清产核资。通俗地讲，清产核资就是搞清楚集体的家底，有多少地、有多少间房、房屋出租每年有多少收益等。这个摸清家底的过程，就是清产核资的过程，是农村集体产权制度改革的基础性工作。如果集体家底不清，改革也就失去了前提和基础。目前，农村土地、林地、草原等资源性资产确权登记颁证工作有的已完成，有的正在进行。要用好这些成果，避免重复劳动，因此这次清产核资的重点是经营性资产和非经营性资产。按照《产权改革意见》精神，这项工作从今年开始，力争用3年左右时间基本完成。农业部将研究制定全国清产核资工作方案，作出统一部署，明确工作要求，各省按照中央要求安排好工作进度，稳妥有序组织实施。
二是用5年左右时间基本完成股份合作制改革。经营性资产股份合作制改革，是当前农村集体产权制度改革的重点。对此，中央明确提出要由点及面、先易后难、不搞齐步走、不搞一刀切。概括讲就是两点要求：一个是区域要求，推进经营性资产股份合作制改革，主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展，从东部发达地区逐步向中西部地区延伸。另一个是路径要求，要通过试点的方式，由点及面，有序推进，2015年我们在全国选择了29个县先行开展股份权能改革试点，成效明显。按照中央要求，今年计划再选择100个县开展试点，以后逐年扩大试点规模，最终拓展到全国范围。历史经验告诉我们，农村改革就是一个由点及面逐步放大的过程，是让老百姓逐渐接受的过程，也是蹚水探路的过程。
农村集体产权制度改革涉及面广、十分复杂，推进这项改革，需要抓住改革的重点环节，解决改革的关键问题。
一是成员确认。把成员边界搞清楚，是农村集体产权制度改革的重中之重，也是改革最为复杂的一项工作。相比土地承包到户的权利主体确认，这次改革的成员身份确认更是一个难题。从调研来看，需要开展经营性资产改革的地区，往往是经营性资产积累比较多的村镇，也恰恰是人员流动最频繁、户籍人口与常住人口最不一致的地区。科学确认成员身份，不仅涉及农民的财产权益，更是事关农村社会和谐稳定的大事。为此，中央要求按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，做好成员身份确认工作，既要维护多数人的利益，又要照顾少数人的权利。
二是股权设置。从各地实践看，集体资产股权主要有成员股和集体股两种类型。根据调研了解，一些村干部希望改革后保留一块集体股，以解决可能存在的集体债务和公共支出，而多数群众希望改革不留尾巴，不再保留集体股，以免今后围绕这块蛋糕产生新的矛盾。因此，中央明确提出，股权设置要由集体成员民主讨论决定，但总的原则是以成员股为主。
三是股权管理。股权管理问题的核心在于，是实行随人口变动而调整股权的动态管理，还是实行不随人口变动调整股权的静态管理。从地方实践看，大部分完成改革的地区实行的是静态管理，也就是说，生不增、死不减，入不增、出不减。如广东南海提出了“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理办法，明确今后新增人员只能分享户内股权，集体经济组织总股权数不随人员增减而变动。从制度设计看，各类集体资产的产权制度安排应当相互衔接，由于农民的土地承包关系要求保持长久不变，那么集体资产股权关系也应当实行长久不变。正是基于以上考虑，中央提倡实行不随人口增减变动而调整的股权管理方式，但具体是选择动态还是静态，要由群众民主决定。
四是股权流转。长期以来，各方面对于股权流转范围是实行封闭状态还是开放状态，一直没有定论。《产权改革意见》出台后，社会上又出现了一些新的声音，认为改革后城里人就可以去农村买地买房了。对此要坚决予以澄清。经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，坚持成员集体所有，实行封闭型管理，是这次改革的典型特征。为了维护农村集体经济的社区性，防止外部资本侵占集体资产，中央明确了两点要求，即改革的范围严格限定在集体经济组织内部，股权的流转不能突破集体经济组织的范围。这两点要求是符合现阶段农村实际的，改革中一定要坚定不移地执行。
致力于发展壮大农村集体经济
从微观层面看，体现双层经营体制的优越性，要靠发展集体经济、强化集体经济;从宏观层面看，发展社会主义公有制、全面建成小康社会都与集体经济高度相关。可以讲，探索发展壮大农村集体经济是农村集体产权制度改革的要义所在。
众所周知，发达地区发达的原因多种多样，但其中集体经济发达肯定是一个重要原因;不发达地区的原因也多种多样，但其中集体经济发展滞后肯定也是一个重要原因。怎么发展集体经济，发达地区有自己的做法，但不发达地区在发展集体经济上也可以做文章。推进集体产权制度改革，既有利于盘活各类集体资产，拓宽农民增收渠道，而且还可以为完善双层经营体制、逐步实现共同富裕蹚出一条新路。
从各地实践看，经济发达地区，改革历史长、样板多、经验多，发展集体经济有很多的选择。困难在欠发达地区。这些年，通过积极探索，欠发达地区也找到了一些发展模式，主要有三条路径：一是通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，以解决土地细碎化和产出能力低下等问题。贵州六盘水地区探索开展的资源变资产、资金变股金、农民变股东的股份合作制改革，为我们提供了很好的借鉴。二是以集体林场、土地、水塘等资源性资产以及财政补助形成的资产等作为出资，引入工商资本或其他外来要素，发展农村混合所有制经济。三是探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入到村集体的建设项目资金，作为村集体经济组织或农户的股金。总之，发展壮大集体经济的路径很多，关键要立足实际、充分挖掘、不拘一格，多总结、多归纳、多推广好经验好模式。
(作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长)
