习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议重要讲话中强调，深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。十九大以来的本轮党和国家机构改革在“注重改革的系统性、整体性、协调性，统筹各领域改革进展，形成整体效应”方面展示了以往几次机构改革所不具备的特点。这些特点包括从曾经的党政分开走向党的全面领导、从局部的改革走向整体性改革、从职能组合走向职能机构重构以及地方机构改革的突破。本轮改革是在加强党的全面领导的主旨下进行的，改革的目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平”。这一改革的目标决定了改革会采取一些不同以往的措施，尤其是在党政关系这一最重要的层面上。
党的全面领导的实现问题
习近平总书记提出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，要坚持党对一切工作的领导。本轮党和国家机构改革强调了党的全面领导。党在比以往更高的程度上加强行政管理以及其他的管理，这是本轮改革的一个重要特点。本轮改革在如何实现党的全面领导的路径上也进行了不少的努力，比如党政机构的合一、党的职能部门的直接管理等。除了一些统筹设置的党政机构 (如国家监察委员会，党的职能部门如中组部、中宣部和统战部，一些办公室设在部门中的中央机构，如中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等) 之外，党的全面领导还体现在强化党的组织在同级组织中的领导地位。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委(党组)，接受批准其成立的党委统一领导，定期汇报工作，确保党的方针政策部署在同级组织中得到贯彻落实。有的同志可能有个困惑：党的全面领导是否意味着党对任何事情包括行政的无所不包的管理?是否需要借助这样具体的管理来实现领导?
这需要对党进行全面领导所借助的权力有一个认识。笔者认为，这一权力可以由领导权和治理权两个部分构成。领导权与治理权的分开，从理论上讲来自于对马克思主义国家权力理论的一种理解。在马克思主义的国家理论看来，国家权力行使两种职能，即政治统治职能和社会管理职能。笔者认为，可以把国家权力分成领导权和治理权，领导权对应国家权力涉及的政治统治职能，而治理权对应的是社会管理职能。正如马恩指出的，社会管理职能的执行取决于政治统治，而政治统治的维持又是以执行某一社会职能为基础的。这样，治理权的执行取决于领导权，但领导权的维持又是以如何执行治理权为基础的。党的领导权主要表现在行使政治统治职能上，而治理权则可以由政府和社会的其他组织来行使。之所以如此，是因为中国的社会格局已经发生了一个从原来的国家一统天下到国家、社会和市场三分的变化。原有的国家一统的模式之所以被改变，是因为国家无法支付管理社会的交易成本，因而需要让市场和社会来承担对社会的治理。用通俗的话来说，就是市场的事情市场办，社会的事情社会办，两者办不好、办不了的事情由政府办，或由政府与市场、社会一起办。正因为如此，我们进行了政企分开和政社分开的改革。以政社分开而言，它想达到的目的就是让社会组织成为一个自主的组织，在社会的治理中发挥政府和市场难以发挥的作用。类似这样的治理不可能全部由党的组织和政府的组织来承担，但这不妨碍党在社会组织的活动中发挥领导作用。所谓领导作用，就是指方向，指路线，画蓝图，进行监督，保证方向、路线正确，保证规划、目标得以实现，具体的操作和施工不必亲自出马。党不大可能拘泥于方方面面细节的治理，第一，它不具备如此多的资源;第二，它会压抑其他组织的作用，增加管理社会的交易成本;第三，它无法有时间、精力注重重大的和方向性的问题的思考。因此，强调党的全面领导，要考虑实现这一领导的路径问题，既不使党的领导徒有虚名，也不使党陷入事无巨细的泥淖。
执行问题
习近平总书记强调，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，要加强和改善党对全面深化改革统筹领导，紧密结合深化机构改革推动改革工作。决定做出后需要执行，执行如何在很大程度上决定了决策的目标能否得以实现。中央层面显然已经注意到党和国家机构改革在执行过程中会出现一些问题。中央纪委在印发通知中指出了执行过程中可能出现的以下问题：有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，搞变通、拖延改革;擅自行动、一哄而起，重大改革事项不及时报告;机构改革方案涉及的机构设置、人员编制调整不按规定程序报批，擅自提高机构规格、调整和增设内设机构、增加人员编制和领导职数，在编制数据上弄虚作假，上级业务主管部门违反规定，干预下级机构设置和编制配备;违反民主集中制原则和干部工作程序规定擅自决定涉及人员分流、干部任免等重大事项，突击进人、突击提拔和调整交流干部、突击评定专业技术职称，拒不执行组织做出的机构调整、职位变动和干部交流决定;漏报、瞒报、隐匿和违规处置国有资产，造成国有资产流失，隐瞒、挪用资金或虚列支出，转移套取资金，突击花钱、巧立名目发放和私存私放钱物，以及违反中央八项规定精神;泄露党和国家秘密、传播小道消息等问题。对此，中央纪委要求严明政治纪律、组织纪律、机构编制纪律、干部人事纪律、财经纪律和保密纪律，严肃查处改革中的违纪行为，以严肃问责推动改革主体责任落实，保证深化党和国家机构改革顺利进行。
利益补偿问题
机构改革的过程也是一个利益调整的过程，既会有人在这一过程中受益，也会有人在这一过程中利益受损。中纪委指出的在改革执行过程中可能出现的一些问题，其背后的实质就是利益问题。有人希望在改革过程中不正当地获益，有人想保持现有利益或避免利益受损。因此，改革需要同时解决机构人员的利益问题，尤其是解决利益受损的问题，解决利益的补偿问题，因为这一问题不解决，受损的利益就会成为改革的阻力，从而增强改革的难度。帕累托最优(在不伤害一个人的情况下使其他所有的人得益)固然是一种最好的解决办法，但这种状况在现实中不多。根据帕累托改进原则，在不可避免使人受到伤害的情况下，需要对这些人进行补偿，补偿以后，社会效益还是得到了增进。这里的问题在于如何去平衡补偿与社会效益的关系。补偿是必需的，无论是从个人的角度还是从改革的角度来说都是如此，但是补偿的代价不能超过所得的社会效益，否则改革就没有意义了。这里有两种倾向需要防止，一是一味考虑或照顾受损的利益而忽略改革的效益，这会使得改革寸步难行;二是只考虑改革的收益而忽略个人利益的受损，改革也很难顺利进行。
改革创新问题
习近平总书记指出，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法。本轮改革提到了地方机构改革的问题。从机构改革的方式来说，通常有自上而下和自下而上两种。自上而下的方式是我国机构改革的通行方式，但也有自下而上的、由地方主动发起的改革，尽管不多。从理论上讲，改革的过程应该是一个自上而下和自下而上互动的过程。但以往局限于政府的改革使得自下而上的改革最后要么回归原有体制，要么一直处在试验中，成功的很少。一个重要的原因在于地方的改革很难突破整个国家的体制框框。本轮改革强调赋予省级以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。这表明本轮改革给予了地方比以往更多的创新空间。因此，如何激发地方的改革创新是一个需要考虑的问题。在任何地方，改革最有活力的地方通常是基层，因为它们面临直接的问题，有改革的压力和动力。然而，问题在于如何激发地方改革的积极性，如何发挥地方的首创精神。在这里，有两点需要加以注意。一是如何在国家的体制层面开创条件，使地方的改革有更大的空间。以往自下而上的改革失败的一个主要原因，在于地方的改革打破了上下部门的对应关系，地方在解决横向职能的重复和交叉问题的同时，带来了纵向的上下部门之间的协调问题。如果未来的改革不在国家体制的层面创造条件的话，那么地方的改革会像以往一样，很难有成功的可能。二是对改革中可能产生的错误抱有宽容的态度。改革事实上是一个试错的过程，如果对改革过程中出现的错误严加苛责，甚至上纲上线，那么只会断送改革的过程。宽容的态度有助于改革不断向前，不断接近改革的目标。
改革成果的制度化问题
习近平总书记指出，要推进改革成果系统集成，做好成果梳理对接，从整体上推动各项制度更加成熟更加定型。从机构改革的历史来看，本轮改革已经是第八次。八次改革所涉及的内容和举措既有连接、有发展，也有变化，甚至是反复。在某种程度上，这是正常的，因为改革所处的时空条件在发生变化，改革者的认识也在发生变化。但是，无论发生什么样的变化，改革必须遵循自身的逻辑，这一逻辑就是每一次的改革都应该向改革的目标迈进一步，以最终达成改革的目标。这一目标简单来说，就是在一些基本问题上形成稳定的制度框架。一旦能够做到这一点，机构改革的使命也就完成了，因为任何再有的改革都将是一些边际的改革。要完成这样的改革使命，就需要在改革中推进改革成果的系统集成，把一些真正反映历史进步、真正符合国家治理现代化的改革成果制度化。
(作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授)
