《监察法》第1条明确将“监察全覆盖”作为立法目标，在具体设计上也对监察对象范围作出了很宽泛的界定，但自《监察法》实施以来，在实践中如何准确把握监察对象范围仍面临许多困难，这些疑问或问题造成监察机关一方面在认定监察对象、履行监察职责方面存在困惑，另一方面还可能过度拓宽监察对象范围、偏离监察全覆盖的核心内涵。鉴于监察对象范围划定是有效开展监察工作的前提条件，有针对性地解决监察对象认定中的重点、难点问题应是当下监察研究与实践的首要任务。
难点及破解路径
为了实现“监察全覆盖”这一目的，《监察法》以专门条文规定了监察对象的范围。其中，《监察法》第3条为统摄性规定，概括地将所有行使公权力的公职人员都纳入监察范围;在此基础上，该法第15条对监察对象的主要类型及外延进行了规定。但这样的规定却在实践中遭遇了一定的适用困境。具体而言，监察对象范围划定存在以下三个重要问题需要解决。
一是相关条文语义引发歧义。《监察法》第3条规定，监察机关对所有行使公权力的公职人员，即公职人员进行监察，而第15条在具体规定监察对象时，兜底条款则将监察对象包括“其他依法履行公职的人员”，这里“公职人员”和“有关人员”的表述在实践中引发了大量的理解困惑。对此，应当充分利用法律解释手段，在定义“公职人员”的内涵时，注意把握第3条的统摄地位，其所指“公职人员”应涵盖第15条中公职人员、其他人员等履行公职的所有人员类型。
二是与其他相关法律规定存在衔接问题。《监察法》首次以立法方式对“公职人员”概念进行了规定，但这一概念与《宪法》中的国家工作人员、《公务员法》中的公务员和参公管理人员及《刑法》中的国家工作人员和国家机关工作人员之间，在各自范围的对应方面存在衔接问题。其中，以与《刑法》的衔接为主要问题。对此，应当首先明确《刑法》中相关主体的类型、范围，对照《监察法》的规定，分别比照归类。
三是缺乏系统、清晰、可行的监察对象认定标准。仅对法律文义和法律衔接问题进行澄清尚不能真正解决监察对象范围划定问题，监察对象的具体认定仍急需统一、可行的标准依据。通过深入分析立法背后的理论依据，把握“监察全覆盖”这一立法目的，分别对照《监察法》第15条各款规定，可将监察对象认定标准详细分为“公权力”标准、“身份+职位/职责”标准及“行为”标准。
监察对象范围的划定
根据《监察法》规定，参照“公权力”标准、“身份+职位/职责”标准及“行为”标准，对监察对象类型及整体范围可作如下划定。
公务员和参公管理人员。《公务员法》规定，公务员和参公管理人员均具有行政或事业编制、享受国家财政供养。这两类人员公权力特征明显，人员范围较为明确。就参公管理人员来说，全国没有统一标准，各地就哪些人员为参公管理人员的认识不一。但总体来说，由于同公务员一样具有明确的人员目录及编制，因此此类监察对象范围较为明确。实践中，参公管理人员所在单位主要有共青团、妇联、工会等群团组织或者行政机关的二级单位等，主要有行政编制和事业编制两种情形。
授权或委托从事公务人员。就《监察法》第15条第2款中的“授权”组织中的监察对象而言，主要有两种情形：一是授权组织为参公管理单位。在此情况下，具有参公人员编制且从事公务的人员应当归入参公管理人员范畴，没有编制且从事公务的人员应归入“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”的范围。二是授权组织并非参公管理单位。实践中，授权组织的种类多样，涉及社会公共管理、服务的方方面面。相比而言，委托组织的种类和人员构成更加复杂。此外，实践中还可能存在无实际授权或违法委托、无委托协议的情况。针对上述这些人员不固定、权力行使存在合法性等问题，在确定从事公务的人员范围时，应按照“公权力”标准，将所有在这些组织中依托公权力开展公务活动的人员都纳入监察范围，而不应考虑其是否具有编制或正式工作人员身份，如此才符合立法目的和法条的语义表述。对于无实际授权或违法委托、无委托协议的情况，可根据组织是否实际承担了公共管理职责进行判断，凡是这些组织中实际从事公务活动的人员，都应纳入监察对象范围。
国有企业管理人员。根据《监察法》第15条第3款的规定，该款监察对象即“国有企业管理人员”应符合两个特征：一是在国有企业中，二是须为管理人员。首先，为保护国有资产、杜绝贪腐，监察法意义上的国有企业不仅包括国有独资企业，还包括国有控股及国有出资企业。其次，应按照“身份+职位/职责”标准，确定何为管理人员。一是监察对象应当具有“公”的身份，这意味着监察对象要么为国有独资企业工作人员，要么经有关组织“委派”到控股和参股企业。二是监察对象还须在管理岗位或具有管理职责，岗位或职责具有组织、领导、监督、管理等特征。综上，常见的监察对象有董事长、总经理、监事会主席、部门负责人、项目负责人、会计出纳、投资项目负责人等。
公办科教文卫体等单位从事管理的人员。根据《监察法》第15条第4款的规定，该款监察对象即“公办科教文卫体等单位从事管理的人员”范围的划定须解决两个问题：一是何为“公办”。大体指某一事业由国家或集体举办，资金基本全部来源于国家财政拨款。二是“从事管理”。这是指承担领导、组织、管理、监督的责任。根据“身份+职位/职责”标准，监察对象应当通过“委派(广义)”获得“公”的身份，并且在公办科教文卫体等单位及其分支机构居于管理岗位或者负有管理职责。前一种情况包括公办学校的校长、副校长，科研院所的院长、所长，公立医院的院长、副院长等中层和基层管理人员，后一种情况包括招投标工作、科研和基建项目负责人及负责其他带有管理色彩工作的人员等。
基层群众性自治组织中从事管理的人员。根据《监察法》第15条第5款的规定，此类监察对象即“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的认定须探讨三个问题：一是基层群众性自治组织的范围。根据法律规定，除居民委员会和村民委员会两种形式之外，其他任何形式的组织均不属于基层群众性组织范畴。二是“身份”标准的适用。成员为村集体成员和社区居民。三是从事管理的事项范围。从事管理的事项范围不仅包括集体事务，还应包括协助政府开展的行政管理事务。因此，同时符合上述三个条件的人员才属于此类监察对象范围。
其他履行公职的人员。《监察法》第15条第6款为监察对象范围的“兜底条款”，该款主要适于具体个案中，动态地对监察对象进行判断。即凡是难以按照前五类进行归类的人员，若其实际上存在“履行公职”的情形，则属此类范围。履行公职应当具有“直接性”，强调个体对赋予其某项公职的主体具有直接负责的义务和直接履行的责任，从而将其他辅助人员排除在外(在政府购买服务及政府委托事项中较为常见)。此外，在购买服务语境下，应当注意执法权的延展性、存在重大影响等特点，凡是实际行使执法权的人员，无论直接行使执法权或间接行使执法权，都应被视为监察对象。
