推进科学立法，关键是完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，抓住提高立法质量这个关键。自2015年修正的《立法法》实施以来，我国的地方立法发展迅速，数量激增，但从已经颁布的地方立法本身及其实践效果来看，立法质量问题还非常突出，对于依法享有地方立法权的地区而言，要提高立法质量，前提是正确认识与之相关的几个基础性问题，并从加强制度和提升能力入手，进行实践探索。
坚持党的领导是根本保证
当前，随着我国立法体制改革步伐的加快和地方立法权的扩容，基层一些地方由于认识上的偏差，立法积极性高涨和立法能力不足的矛盾比较突出，致使一些地方立法质量不高，立法的引领和推动作用受到影响。因此，地方各级党委要提高政治站位，牢固树立以人民为中心的思想，坚持问题导向，重视和关心地方立法工作，在政治上、思想上、组织上提供坚强保障，特别是越往基层越需要在相关政策、机构、编制、人员、经费等方面的支持，确保立法能力尽快提升。同时，还要注重改进党的领导方式，各级领导干部都应率先垂范，增强法治思维，带头尊法学法守法用法。各级立法主体在重要立法、重大问题上要及时向党委请示报告，确保党的集中统一领导在立法工作中得到全面落实。要坚持把党的路线方针政策创造性地贯彻到立法工作之中，善于把党的主张通过法律上升为国家的意志，把党的决策部署通过法律落实到基层和群众中去，充分发挥立法在改革发展稳定中的引领和推动作用。
人大主导是基本要求
当前的地方立法工作，面临的挑战还很严峻。一是立法质量参差不齐。部分法规的针对性、及时性、有效性、可操作性不够强，体现问题导向不够充分。有的立“景观法”，好看不中用;有的立“政绩法”，为完成任务而立法;有的立“照顾法”，为填补立法空白搞平衡照顾;有的重复立法，省与市、州市之间、县与县立法范围边界模糊;有的法规成为“僵尸法”，长期不修或用的不多;还有立法效率不高，法案被搁置审议等，在立法资源有限的情况下，许多急需的法还没有立。二是很多立法项目涉及深层次矛盾和问题，迫切需要进一步提高立法的科学性;诸多改革举措对法规的立改废释提出了明确要求，立法工作时间紧、头绪多、任务重。三是立法能力的局限性、立法效率低下与立法需求的广泛性、紧迫性之间矛盾凸显。一些具有立法权地方人大没有设立立法专门委员会，有的设立了专门委员会，但工作人员十分缺乏。四是民族立法的作用发挥不充分。一方面，对国家保障民族自治地方权益的相关配套法规建设还不完善，特别是在资源开发、生态补偿、财税政策、人才培养等方面;另一方面，通过民族立法促进民族自治地方将资源优势转化为经济优势探索不够。
党的十九大报告强调要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。我理解，人大主导立法要抓好以下几个关键：一是各级人大必须在立法项目立项、审议等环节把好关，在法规的起草和论证过程中提前介入，并科学把握提前介入的时间节点、介入程度。二是在立法审议过程中，要通过制定具体措施，提高常委会组成人员审议质量和人大代表参与积极性。三是人大要发挥好依法监督法律实施情况的主导作用。四是要加强统筹和协调，提高民族立法的针对性、时效性、可操作性，特别是结合民族地区的一些特殊情况对国家法律进行适当变通等方面，必须加强研究指导和统筹协调。五是人大自身要把立法能力建设作为重中之重，采取有效措施，优化常委会组成人员结构，加强立法专门委员会建设，强化教育培训，不断提高立法工作人员的政治素质、法律素养和专业精神。
围绕提高立法质量，全国人大常委会出台了两个重要工作规范——《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，就有效健全完善立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制进行了全面部署，为不断提高立法质量奠定了良好的基础。但地方实践与中央要求还有较大差距：在地方立法中具体可操作的立项标准、立法边界、立法权限不明确，仍然有争权和诿责倾向;法规起草、审议、论证主体责任落实不够，各级人大不同程度地存在缺位和越位的情况;立法咨询、立法论证、立法听证、委托评估等已有的立法制度执行不全，咨询论证和评估结论缺乏权威性等问题还比较突出。
要解决以上问题，实现科学立法，关键是要完善立法工作机制。首先，要遵循立法规律、坚持立法标准，从当地实情出发，解决为什么立法、立法解决什么的问题，找准立法工作的切入点和着力点，处理好法制统一与突出地方特色、实施性立法与先行先试立法的关系，把立法工作重心放在创制性立法上，防止简单对上位法的照抄照搬。要坚持立法标准，本着“质量第一”“宁缺毋滥”的原则，处理好立法质量和数量的关系，不搞“大而全”，减少“号召性”“倡导性”的规定，多立良法、善法和管用的法。要强化改废释意识，明确改废释责任。经济社会的发展，需要法规的与时俱进，有些老规定已经不适应现实要求，需要及时进行修改完善，便于人们更好地去遵循。不破不立，对于一些对经济社会发展造成羁绊、对群众利益造成桎梏的法规，要下决心废除。同时，人大要加强对法规实施情况的监督，通过开展执法检查、满意度测评、专题询问、质询等，督促各级执法部门加强对有关法规的学习宣传，正确理解，精准实施，使每一条规定都能为人民排忧解难。为了确保立法达到上述要求，需要在实践中不断总结经验，建立和完善工作层面的一系列制度，包括地方性法规立项、立法过程中各环节征求意见、立法听证咨询论证、人大常委会指导基层立法工作、法规审议中常委会组成人员、人大代表意见建议采纳反馈沟通说明、法规的清理和评估、法规实施情况的监督检查、法规的改废释工作、立法工作激励等方面的制度，做到在每一个法规的制定过程中坚持立法原则、严格立法标准、遵循立法规律、确保立法质量。
(作者系中央党校省部班学员、云南省人大常委会副主任)
