2019年1月3日，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的指导意见》((国办发〔2018〕118号)，以下简称《指导意见》)，为“三项制度”建设提出明确具体兼有规范性和操作性的要求，这是全面推进依法治国、建设法治政府的又一重大举措，具有里程碑意义。
一、长期酝酿、由点及面，打造执法三项制度“升级版”
行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式，是法治政府建设的关键环节。2004年以来，在《全面推进依法行政实施纲要》的指引下，各地区、各部门不断加强行政执法规范化建设，执法能力和执法水平有了较大提高，但执法不严格、不规范、不文明、不透明等问题仍然较为突出，不仅损害了群众的利益，也影响着政府公信力。为此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，试图通过健全执法制度、完善执法程序、加强执法监督来全面提高执法效能，推动形成权责统一、权威高效的行政执法体系和职责明确、依法行政的政府治理体系。
2017年1月19日，国务院办公厅印发《推行行政执法三项制度试点工作方案》(国办发〔2017〕14号)，决定在天津市、河北省、安徽省、甘肃省、国土资源部以及呼和浩特市等32个地方和部门开展试点。两年过后，三项制度显现出促进严格规范公正文明执法的积极效用。2019年新年伊始，在司法部的推动下，国务院决定在全面总结试点经验基础上，将其推广至全国。
二、明确三阶段公示要求，打造阳光政府
行政执法公示关系到行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。《指导意见》在提升试点经验的基础上，对全面推行执法公示制度提出了明确的要求，涵盖责任主体、信息类型、具体内容、标准与格式、载体形式等要素，遍及事前、事中和事后三个阶段。《指导意见》明确提出按照“谁执法谁公示”的原则，明确公示内容的采集、传递、审核、发布职责，规范信息公示内容的标准、格式，及时通过政府网站及政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等平台向社会公开行政执法基本信息、结果信息。
其实，2007年以来的政府信息公开、权责清单公布、双随机一公开监管等工作已经为行政执法事前公开做了良好的铺垫。当下，各地区、各部门要在统筹推进的基础上，因应国家机构改革、职能调整和法律法规变迁，及时更新行政执法基本信息，完善服务指南和执法流程，让行政相对人在初次与政府打交道时得到有效的信息指引，真正体会到政务服务的便捷与高效。
在开展监督检查、调查取证、采取强制措施和强制执行、送达执法文书等执法活动时，行政执法人员要按照法律法规规章的程序要求表明身份，主动出示执法证件。在出具行政执法文书时，要主动告知当事人执法事由、执法依据、权利义务等内容，让行政相对人依法享有的申辩陈述权、救济权落到实处。
事后公开一直是行政执法公示制度的短板。《指导意见》明确提出要建立健全执法决定信息公开发布、撤销和更新机制，要求“行政执法机关在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督;行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外。”本着实事求是、有错必改的原则，“已公开的行政执法决定被依法撤销、确认违法或者要求重新作出的，应当及时从信息公示平台撤下原行政执法决定信息。”
三、双管齐下，全过程记录规范执法程序
过程控制是执法品质的保障，不仅有利于行政相对人权益维护，也是对执法人员的监督与保护。《指导意见》提出全面推行执法全过程记录制度，通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。
文字记录虽然费时费力，却是最稳妥可靠的记录方式。规范、统一的文字记录可以为平稳过渡到电子记录时代铺平道路。为此，《指导意见》提出研究制定执法规范用语和执法文书制作指引，规范行政执法的重要事项和关键环节，做到文字记录合法规范、客观全面、及时准确。为了保障落实，《指导意见》要求司法部负责制定统一的行政执法文书基本格式标准，提出“国务院有关部门可以参照该标准，结合本部门执法实际，制定本部门、本系统统一适用的行政执法文书格式文本;地方各级人民政府可以在行政执法文书基本格式标准基础上，参考国务院部门行政执法文书格式，结合本地实际，完善有关文书格式。”
音像记录具有直观有力的证据作用，但也因记录保存方式特殊、资金技术投入较高而一时无法全面推行。考虑到各地经济社会发展水平存在差异、各部门信息化程度参差不齐，《指导意见》明确提出“按照工作必需、厉行节约、性能适度、安全稳定、适量够用的原则”，不搞“一刀切”。具体说来，要充分考虑音像记录方式的必要性、适当性和实效性，根据场景，区别对待：(1)对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录;(2)对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录;(3)对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，要根据实际情况进行音像记录。
针对实践中经常出现的音像记录过程存在瑕疵、证据保存不规范等问题，《指导意见》提出“研究制定执法行为用语指引，指导执法人员规范文明开展音像记录，同时要健全执法音像记录管理制度，明确执法音像记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求。”
执法全过程记录在提高案卷完整性、合法性、规范性的同时，还具有可回溯性而有助于监督考评，整体提升执法效能。为此，《指导意见》提出“要严格记录归档，完善执法案卷管理制度，加强对执法台账和法律文书的制作、使用、管理，按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料，确保所有行政执法行为有据可查”;要“充分发挥全过程记录信息对案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作的积极作用，善于通过统计分析记录资料信息，发现行政执法薄弱环节，改进行政执法工作，依法公正维护执法人员和行政相对人的合法权益。”
为了应对数字化挑战，《指导意见》提出积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式，通过技术手段对同一执法对象的文字记录、音像记录进行集中储存;建立健全基于互联网、电子认证、电子签章的行政执法全过程数据化记录工作机制，形成业务流程清晰、数据链条完整、数据安全有保障的数字化记录信息归档管理制度。
四、细化规则，通力合作，法制审核保证合法行政
合法是行政执法的首要价值目标。鉴于我国执法人员法律意识和用法能力尚在提升过程中，由法律专业人士对行政执法决定开展法制审核就显得必要且可行。《指导意见》在划定“重大执法决定”范围之余，明确了法制审核的机构、人员、内容和责任，确立了“未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”的原则。
首先，重大执法决定法制审核实行目录清单管理。“凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”，都要进行法制审核。各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单。上级机关要加强对下一级机关目录清单编制工作的指导，明确重大执法决定事项的标准。
其次，加强队伍建设，内外结合，充实力量。为了确保法制审核工作有机构承担、有专人负责，《指导意见》明确提出“加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设，原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%”。考虑到基层存在的法制审核专业人员数量不足、分布不均等问题，《指导意见》提出要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用，探索建立健全本系统内法律顾问、公职律师统筹调用机制，实现法律专业人才资源共享。
再次，要素审查与实质审查相结合。在审核内容上，除了关注执法主体权限、人员资格、决定程序、文书形式等外部合法性要素外，《指导意见》要求严格审核行政决定的内部合法性要素，如案件事实是否清楚，证据是否合法充分，适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当;违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。
最后，合理分配责任，建立协调机制。行政决定法制审核是确保行政决定合法的最后一道关口，却不是行政决定合法性的绝对保障。《指导意见》在明确行政执法机关主要负责人是“推动落实本机关重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本机关作出的行政执法决定负责”的基础上，明确提出“行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。”为了提高法律审核的质量和效率，《指导意见》提出要结合实际，确定法制审核流程，明确送审材料报送要求和审核的方式、时限、责任。”在承办机构与法制审核机构关系处理上，《指导意见》提出“法制审核机构完成审核后，要根据不同情形，提出同意或者存在问题的书面审核意见”，“行政执法承办机构要对法制审核机构提出的存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核”，要“建立健全法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时的协调机制”。总之，法制审核这一行政执法决定的必经环节，要想充分发挥作用，离不开行政执法机关主要负责人、承办机构的承办人员、负责法制审核的人员的通力合作。
五、以三项制度为切入点，全面推进行政执法信息化建设
随着科技进步，信息化、大数据、人工智能已渗透到社会生活的方方面面。行政执法也要与时俱进，加强信息化平台建设，有效整合执法数据资源，为行政执法更规范、群众办事更便捷、政府治理更高效、营商环境更优化创造条件。行政执法三项制度作为我国倾力打造的“阳光政府”“电子政务”的一个缩影，其有效性离不开一体化的信息平台、实现信息共享的数据中心和承载辅助执法功能的智能应用。《指导意见》把握住行政执法信息化、智能化发展方向，强调顶层设计和统筹协调，必将推动行政执法三项制度迈向新阶段、实现新跃升。
首先，加强信息化平台建设，实现对执法活动的即时性、过程性、系统性管理。《指导意见》立足三项制度，却放眼执法未来，提出“充分利用已有信息系统和数据资源，逐步构建操作信息化、文书数据化、过程痕迹化、责任明晰化、监督严密化、分析可量化的行政执法信息化体系，做到执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法决定实时推送、执法信息统一公示、执法信息网上查询”。长期以来，以经济建设为中心的城市发展理念导致我国的行政审批与行政执法功能分离，加剧了政府内部系统整合和数据共享的难度。《指导意见》树立“大执法”观念，以建立行政执法综合管理监督信息系统为目标，要求认真落实国务院关于加快全国一体化在线政务服务平台建设的决策部署，推动政务服务“一网通办”，依托电子政务外网开展网上行政服务工作，全面推行网上受理、网上审批、网上办公，让数据多跑路、群众少跑腿。
其次，提升平台标准化、规范化程度，推进信息共享。近年来，由于缺乏顶层指引，政务服务平台、执法信息平台、执法监督平台重复建设、标准不一、兼容度底问题突出。《指导意见》从统筹协调、整体推进的高度，要求：(1)制定全国统一规范的执法数据标准，明确执法信息共享的种类、范围、流程和使用方式;(2)充分利用全国一体化在线政务服务平台，在确保信息安全的前提下，加快推进跨地区、跨部门执法信息系统互联互通;(3)建立以行政执法主体信息、权责清单信息、办案信息、监督信息和统计分析信息等为主要内容的全国行政执法信息资源库，逐步形成集数据储存、共享功能于一体的行政执法数据中心。
最后，开发执法辅助信息系统，强化智能应用。在认识到以人工智能为标志的第四次工业革命可能作用于行政执法后，国务院在《指导意见》中提出利用语音识别、文本分析等技术对行政执法信息数据资源进行分析挖掘，发挥人工智能在证据收集、案例分析、法律文件阅读与分析中的作用，聚焦争议焦点，向执法人员精准推送办案规范、法律法规规定、相似案例等信息，提出处理意见建议，生成执法决定文书，有效约束规范行政自由裁量权，确保执法尺度统一。除了规范行政权力行使外，类似于“视频点位人流量分析”的现代科技还可以引领政府创新执法方式，优化行政决策与行政立法。有鉴于此，《指导意见》提出“加强对行政执法大数据的关联分析、深化应用，通过提前预警、监测、研判，及时发现解决行政机关在履行政府职能、管理经济社会事务中遇到的新情况、新问题，提升行政立法、行政决策和风险防范水平，提高政府治理的精准性和有效性。”
行政执法三项制度聚焦执法的源头、过程与结果，将“人民政府”理念融入到行政执法基本信息和结果信息公示之中，将“法治政府”要求渗透到包括法制审核在内的行政程序全过程，认清了权力的来源、找准了控权的方向。信息化、数据共享和智能应用，不仅为执法带来便利，更因为基于海量数据而形成的监测、分析、研判功能而深刻改变着执法监督模式，影响着未来的决策和立法。国务院办公厅印发的《指导意见》以三项制度的全面推进为契机，站在执法信息化、智能化的历史高度，强调执法数据的全口径归集、权力运行的全过程监测，这不仅有助于执法效能的多维度评价，还将为政府改革提供数字化支撑，是一份及时有效、带有基础性、整体性、突破性的政策文件。我们深信只要各地区、各部门认真实施，我国的行政执法必将插上科技的翅膀，实现历史性跨越，能够更好地保障人民群众合法权益、维护政府公信力，营造出更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。
