良好的公共政策的制定和实施是建设和实现美好社会的重要一环。随着现代科技的快速发展，人类生活的复杂性正在加速增长。在这个过程中，作为维护社会秩序的主要力量，政府、市场、民间社会都在同时扩展和延伸其发挥功能的领域和角色。面对这种日益复杂的现代社会，科学化和民主化就成为公共决策所必须追求的两大目标。
政策决策的民主化和科学化是党和政府执政的内在要求，也是其追求的两大目标。既不民主也不科学的决策不仅削弱政策执行力，还损害决策部门的公信力。改革开放以来，党和政府一直强调要推进公共政策决策的科学化和民主化，并把它设定为中国社会主义民主政治发展的重要内容。正如有学者指出的：通过对改革开放以来中国政治发展的全景式研究，尤其是对影响中国政治发展的经济、制度、民主、法治、政治文化、社会冲突、国际影响、政策、发展方式等主要因素的分析，可以看出尽管经济、制度、民主、法治、政治文化、社会冲突、国际影响等因素在中国政治发展中都起了重要的作用，但这些因素都不是主导中国政治发展的根本性因素，真正主导或决定中国政治发展的应该是政策因素，政策因素极大地影响、主导甚至制约着其他因素的发展，并形成了“政策主导型的渐进式改革”的政治发展范式。由此产生的“政策民主”——以政策民主化及公民参与政策过程为代表的民主——要求以民主的方式改变封闭的政策决策过程，使公共政策能够获得更好的民意基础。
“政策民主”是政策协商产生的理论基础，政策协商是政策民主得以实现的实践前提。中国协商民主的第二个重要组成部分就是为实现党和政府、中央和地方各级政府部门在公共政策决策时的科学化、民主化、透明化而展开的中观层面的政策协商。“政策民主”是民主的力量进入政治决策，打破政策决策的封闭过程，相应地，政策协商也是要让公众的参与、对话、协商贯穿政策决策的整个流程中，包括从议程设置、协商主体、协商程序到政策反馈等各个环节。
“政策民主”使政策协商成为民主决策和科学决策的题中应有之义。政策协商的功能是为了促进具体公共政策决策的科学化和民主化，强调公民参与、公民表达、公民对话和公民理性，在这个过程中，落实人民当家作主的地位，实现中国社会主义民主的真实性、广泛性和先进性。让公民参与到具体的政策制定的过程中来，能够增强政策的合法性，提高公民对政策的遵从度，降低政策执行成本;同时，公民的参与也能增强公民的效能感和获得感。
必须指出，任何大型的人类社会组织都会面临一个问题，就是如何解决公共政策决策中的参与和效率的关系问题。协商民主须谨防走向另一个极端，即议而不决、商而无果。政策协商的最终结果是要决策，而任何协商又都有成本;协商主体的规模越大，越不容易达成共识。因此，在实际的政策协商中，协商主体选择的范围和规模必须按照一定原则进行划定和限制。同时，政策协商的范围问题也值得进一步研究。
协商同其他商谈形式一样，既可能产生好的结果和影响，也可能产生不良后果和负面影响。在一定的社会语境、发展阶段、政策环境下，有些公共政策适合协商，而有些公共政策不适合协商，政策协商的事项范围必须要确定。一个一般性的、原则性的回答是，政府应该把有助于改善人们生活质量的协商形式最大化，而把改善人们生活无益的协商形式最小化。具体而言，政府的决策涉及国家安全、公众安全、保密性和时效性等公共决策时，一般不适用较大规模的政策协商。在开展政策协商时，如何权衡民主性和科学性之间、民主性与专业性之间的关系都是值得深入研究的议题。简言之，只有在政策决策时充分开展协商民主，政策协商时尊重和遵守一定原则和规范，才能实现政策民主和政策协商的良性运行，进而实现公共决策的代议性表达和参与性表达的有效结合。
(作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院、北京大学政府管理学院)
