利益集团的存在是西方政治生活中的重要部分，其对政治的影响得到了人们的广泛认可。作为当今世界一种独特的政治组织形式，欧盟多层治理的特性赋予利益集团更多参与政治的机会和渠道，使其在欧盟政策的制定过程中发挥着不可替代的重要作用。
然而，利益集团并不是在真空中发展和运作的。其在欧盟范围内的产生与发展也经历了一个不断成熟的过程。作为利益集团研究的先行者，大卫·杜鲁门指出，社会的日益复杂，尤其是经济的专业化和社会的差别化，成为利益集团得以发展的主要原因。除此之外，技术的变革和经济行为者之间相互依赖程度的加深也常常促使新的利益集团产生。利益集团之所以在某一时期大量涌现，是因为现行的社会秩序被破坏，从而相应地对利益产生了较大的或好或坏的影响。这种干扰并不局限于经济或技术方面，战争等重大突发性事件同样可以产生如此作用。欧盟（共同体）利益集团的产生充分体现了这一点。它是现代西方民主社会中多种因素共同作用的结果。
一、从欧盟的角度来看，发展战略性的利益集团政治符合其治理合法性和有效性的需要
很长时期以来，欧盟一直背负着人们所说的“民主赤字”问题，其治理的合法性也因此常常遭到质疑。对此，西方学者在考察欧盟主要机构及机制的基础上，指出欧盟层面确实存在一定的民主问题，但也不能将之扩大化。作为一种独特的政治组织，欧盟的民主问题不同于一般意义上的国家民主问题。从整个体制来看，欧盟治理是一个复杂的网络，既有正式的制度，也有非正式的决策议程。它没像民族国家那样形成一个权力中心而对政策结果负责，决策过程以网络的形式相互连锁，也不具备传统的那种垂直特征。因此，欧盟在决策本身、决策时机的选择以及政策范围的确定和磋商准备等方面都不够清晰，民主的“输入”与“输出”都存在不足和缺陷。在大量关于欧盟民主赤字的争论中，利益集团的影响是被常常提及的话题。
利益集团对于民主的积极影响早已被认识。欧共体在成立之初就对利益集团采取支持、开放的态度。按照行政机构行为的“理性选择”理论，这一方面是“考虑到他们有限的能力和获取信息的代价，行政官员们会以最有效的方式行事”②；另一方面，作为一个新的机构，对于共同体而言，“外部的支持是至关重要的”。作为社会经济学意义上的个体行为者，利益集团通过向欧盟机构提供“接近商品”（access goods），周旋于“接近点”（access point）之间，以获得进入决策进程的机会。这种“接近商品”主要是指与决策相关的专门知识及信息、专家等资源。为了获得这些必要的资源，欧盟机构的大门对利益集团是敞开的，欧盟官员对利益集团也持开放态度，经常邀请利益集团参与提案。而“接近点”则是指利益集团可以接触到的欧盟内的政治和行政机构，既包括国家在欧盟各种行政机构的理事和工作人员等，也包括国家政府和其他更容易接受欧盟利益集团要求的、以国家为基础的利益集团。这些接入点作为额外的杠杆或者传输渠道，进行着利益表达及博弈的活动，否则欧盟利益集团对决策的输入则难以实现。
通过利益集团的活动，利益集团对于决策的影响主要体现在以下方面：（1）在政策的准备、实施阶段，为欧盟提供有价值的信息和有能力的专家；（2）为公众的意见表达提供渠道，从而在公众与欧盟机构之间形成了一种联系的纽带；（3）作为成员国某些部门利益的过滤器，有助于达成欧盟范围内的共识或找到解决问题的办法。如果欧盟在某项政策制定之前没有与利益集团进行协商，欧盟利益集团将促使部长理事会阻碍或拖延立法。正是在这种利益博弈中，双方形成了一种相互依赖的“共栖”现象。欧盟的发展需要利益集团所提供的资源，利益集团的存在和影响也增强了欧盟决策的民主合法性；欧盟机构的设置特点及其高度动态发展则成为利益集团游说的重要动力。利益集团与欧盟体制之间的这种“共栖”关系可以导致规则制定方式的制度化，即共同体强调在政策制定过程中与利益集团协商的关键作用。这可以在一定意义上解释欧盟内利益集团产生与存在的原因。
同时，与利益集团协商的制度化还是机构规避政治风险的最重要的方法。③理查森·杰里米指出，通过把合适的利害相关者放在合适的位置上，机构既可以减少对其动议可能出现的反对，同时又能避免因政策失误将遭致的责备，从而规避政治风险。在政策制定过程中构建复杂的咨询机构，这一点对于欧盟委员会尤其重要，因为它只有动议权，而没有决定权。面对政策领域内激烈的制度竞争，更需要这种作用的刺激。
所以，为了彰显其民主性、增强合法性，欧盟委员会强调发展战略性利益集团政治，鼓励利益集团的参与。一方面在其内部设立了一些咨询委员会，如代表雇主、劳工等经济利益的经济和社会委员会、地区委员会等；另一方面还鼓励许多欧盟层面的行业联合会的出现，并对其进行资助。甚至有学者指出，如果欧洲利益集团不存在，欧盟委员会也将建构它，并将其作为欧盟政策制定体系中的一块基石。一个具有里程碑性质的事件就是1986年单一欧洲法令的通过。它引入新的决策机制，通过“合作机制”（cooperation）赋予欧洲议会更大的立法权，理事会的权力相对变小，这样成员国内的任何组织都不能再仅仅寻求理事会的保护，而必须通过欧盟委员会和议会来寻求维护自身的利益。1992年欧盟法案决定将“有效多数表决机制”用于更广泛的政策领域（如与成员国政府密切相关的货币联盟、内外部安全、社会事务、司法问题等），议会被赋予共同决策权，而且建立地区委员会作为新的咨询机构。这些动态的发展带来了布鲁塞尔游说团体的日益增多。
正是在这种激励政策的引导下，欧盟层面的利益集团如雨后春笋般地产生并发展起来。1959年欧盟利益集团的数量约为100多个，1970年约为400个，1991年约800个，1997年约1200个，而2005年则有2600个。甚至还有学者估计这一数量已经达到了5000个。④欧共体的发展、欧洲事务的不断拓延，使得欧盟利益集团不断发展，这一点在欧盟政治中产生了更深刻的影响。
二、欧盟成员国事务的欧洲化及传统政治组织形式的日渐式微为利益集团的发展
提供了良好的土壤利益集团在欧洲国家早已存在，欧盟利益集团的形成不可避免地与之相关。在一定程度上，甚至可以说是其欧洲化的表现。欧洲化是近年来欧洲研究领域十分重要的一个学术议题。虽然目前学者们从不同的角度对之有着不同的定义，但他们都认为欧洲化是成员国对欧盟层面所带来变化的一种反应。它是一个动态的过程，随着欧洲一体化的不断深化，欧盟对成员国的影响越来越大，欧洲化的要求也越来越多，表现越来越多元。它体现在不同的政策领域，涉及成员国政策的方方面面，所以是一个全面的概念。
欧洲化并不是单向的，这种动态的过程表现为“自上而下”和“自下而上”两个方面，是欧洲制度和成员国之间共同改变的过程。在欧洲规制影响国家身份的同时，国家也影响欧洲决策，而且成员国之间还存在水平方向的共同影响。一体化的发展，欧盟政策领域的不断扩展和深化，对成员国的政策调整和国内政治发展不断提出新的要求。一方面，欧盟通过制定新的规则，如发布管制、指令、决定等方法，对成员国施加压力，迫使其作出反应，实现某一政策领域的欧洲趋同化。另一方面，随着欧盟政策领域的不断扩展和深化，成员国内部事务和欧洲事务的界限越来越模糊，也使越来越多的国内政策部门必须参与到欧洲层面的决策过程中来，而且其专业性越来越强，部门间的分工进一步细化。这使部门间的协调变得十分重要，信息交流、咨询与协调成为其主要职能。这就要求成员国建立政策与利益协调机制，在复杂的制度环境中与来自各个层面的行为者打交道。如直接对政府首脑负责的专家小组和处理欧盟事务的专门机构，还有欧洲事务协调机制等。
另外，有学者指出，欧洲化还表现为成员国内部地方政府的去中央化趋势的显现。这也成为国家政治欧洲化的一个重要层面，从而导致国家身份的变化。学者们得出的结论是，由于共同体的决策部分代替了国家层面的决策，国家政府和行政机构在一定程度上失去了对政策形成的重要影响力。国家和社会的边界线不复存在，利益协调和利益代表的模式发生改变。国内利益表达的限制或无效，使一些地方通过与欧盟层面建立广泛的联系，获得信息优势、进行利益表达和游说，从而获得从外围解决国内问题的资源。
所以，欧盟成员国事务的欧洲化一方面使原已存在的利益集团扩展到欧盟层面进行活动，另一方面又催生新的利益集团。
与此相关，传统政治组织形式的日渐式微也为利益集团的发展提供了良好的土壤。20世纪八九十年代欧洲国家传统的政治组织形式面临着一些危机。据国际劳工组织统计，1985—1995年各国就业人数的工会化水平都在下降，其中法国下降37%，英国下降28%，德国下降17%，意大利下降7%，荷兰下降11%。而“欧洲工业关系观察”⑤在网上所作的1993—2003年的调查也同样证明了这一趋势。⑥但传统政治组织形式所面临的这种相对危机并不必然意味着公众政治参与的兴趣减退。相反，公众的政治参与数量不断增多。理查德·托普夫就指出，1956年西欧国家公民参与政治活动的比例为15%，1990年则达到了56%。比较而言，在新的条件下公众政治参与的形式更多样。他们认为传统政治组织形式已经不能适应新的形势需要，所以寻求通过更多的新渠道来进行利益表达和活动。对于这种现象的产生，有学者认为一方面是政党代表过分制度化的后果，另一方面是利益集团产生的后果。
三、欧盟利益集团对共同体政策成功游说的正面效应，促使更多的利益集团产生、发展
按照奥尔森对于利益集团的经济学分析，利益集团并不会自动产生。在追求共同目标的过程中，公共产品的提供是其形成的主要动力。⑦由此，欧盟利益集团的形成和发展就取决于欧盟为其提供排他性利益和奖励的能力。欧盟层面利益集团对欧盟（共同体）政策的成功游说，促进实现了在国家层面难以实现的利益。⑧这种正面效应成为欧盟利益集团体系不断发展的动力。正因为利益集团日益感受到了欧盟层面所带来的这种积极作用，所以才会得以不断的发展。而集体行动中“免费搭车”现象的存在又使这一效果更为显著。
大卫·杜鲁门于20世纪50年代提出一种观点，即利益集团动员是“避免风险”的一种手段。他指出，随着时间的推移，利益集团之间的权力将达到一种均势。社会的多元、利益的差异，使社会上广泛存在潜在的集团。在没有外在压力和刺激的情况下，它们以一种潜在的方式存在。一旦受到已经组织起来的利益集团的威胁，它们就将组织起来捍卫自己的利益。⑨虽然杜鲁门提出这一说法主要是为捍卫美国的多元主义利益集团体制，但它同样适用于欧盟的利益集团体系。作为某一社会阶层或集团的利益代表者，利益集团将采取集体的行动，在欧盟政策制定的过程中进行游说，以施加影响，减少集团的利益损失，最大限度地维护集团所代表的利益。由此而言，欧盟层面的工会组织、消费者组织的成立就是这一现象的最典型例证。
对于一些大的跨国公司而言，在决定是否加入与其产业相关的利益集团（如行业协会）时，也会碰到同样的情况。一方面，一些利益集团成立并对政策的制定产生了影响，使它们看到了成立集团的必要性，意识到如果没有自己的利益代表，它们将被排斥在政策领域之外。另一方面，如果公司不加入既有的利益集团（如行业协会），不在其内部充分表达自身的利益需求，那么因信息的不对称或掌握信息的不完全，协会很有可能会出台对其不太有利的决定，并以此作为协会的意见参与欧盟委员会的政策制定过程，而如果欧盟委员会采纳这一意见，则将最终损害未参加协会的公司的利益。所以，为了避免这种风险，它们会积极组织并参加利益集团。综合以上两方面因素，欧盟层面利益集团不断增多的现象就可以得到一定程度上的解释。
在更深的理论层面上，有学者认为共同体更青睐那些在跨国交易中有利益的经济行为者，如与贸易、投资、生产和分配等相关的利益集团。因为此类利益集团跨国交易水平的不断提升会对超国家治理提出更多、更高的要求，从而带动欧盟层面的政策与管理的变革。所以，从这一意义上说，欧盟和欧盟利益集团体系的发展是并行不悖的。
经过数次扩大，欧盟成员国的数量不断增多，力量不断壮大。这对欧盟利益集团的发展产生了重要影响。这种影响主要体现在利益集团的结构特征和议程内容两个方面。就结构特征而言，一方面，欧盟扩大增加了欧盟利益集团所掌握的资源；另一方面，欧盟扩大增强了欧盟利益集团的差异性和包容性，并对其治理能力和内聚力提出了新的要求。
如前所言，利益集团所掌握的资源主要包括其所掌握的财政捐款状况、成员的数量以及其为政策制定所能提供的“接近商品”和“接近点”。随着欧盟的扩大，新的国家行为体的加入使利益集团获得更多的可利用资源来追求它的目标。它们主要通过“进入”和“发言权”战略为欧盟机构行政人员提供知识和信息，进行游说活动，从而尽力促使通过对己有利的政策，即通过选择性的战略影响政策输出。而利益集团成员数量的增加打消了关于利益集团代表性局限的疑虑，提升了其在其他政策对话者眼中的可信性。⑩例如，在具有发达的、独立的消费者工会的丹麦和英国加入以后，欧洲的消费者运动才获得动力，并建立了欧洲消费者联盟的永久秘书处。就这方面而言，欧盟南扩并未给消费者运动提供许多动力（消费者运动在西班牙、希腊和葡萄牙很弱），但是北扩却恢复了消费者运动的动力。更具企业家精神的北欧消费者联盟提升了欧洲消费者联盟的地位，并使之成为欧盟决策进程中的可靠伙伴。
同时，欧盟扩大，不同的国家利益集团模式交叉，欧盟利益集团的差异性增强。这种差异性反映出每个领域的特性以及成员国传统的参与模式，进而向欧盟政策行为特定模式提出调整的需求。此外，它们本身可能存在的不同政策偏好、拥有的不同资源状况等，都可能导致其内聚力的缺失，而出现更多的利益联盟，继而影响欧盟达成平衡各方利益解决问题的能力以及重新界定其成员的利益认知能力，并影响欧盟的治理能力和内聚力，即欧盟在议程和行动内容方面作出决策的能力以及确保成员国与集体目标保持一致的能力。
就议程内容而言，欧盟扩大的影响体现为议程范围、议题凸现和政策方向（集团内部的平衡）三个方面。从议程范围来看，欧盟扩大的一个结果是成员国加入后增加了新议题。因为成员国倾向于将国内的社会经济、政治分歧及论争带到欧盟的政治舞台。这种议题既包括新成员国的利益集团带来的其所关注的额外议题，也包括伴随扩大，由成员国与欧盟互动体系条件的变化而产生的必然反应。而议题的凸现与之紧密相关。一旦在政策领域具有强烈部门和社会利益的国家进入欧盟利益集团体系内，原本并不处于欧洲集团的优先位置的议题就会显现。
随着欧盟的不断扩大，许多欧盟利益集团的议程范围都得到了扩展。如在海洋和海上交通部门，船舶所有人协会的资源、立场和影响在1973年扩大之后，尤其是在1981年希腊加入以后，都得到了很大的提升。而渔业发达的英国和西班牙的加入更是拓宽了其范围。欧盟南扩使农业部门多样化，对农业组织委员会以及欧盟农业合作联盟带来了相似的影响。
利益集团内部的平衡反映了新成员国加入欧盟后的权力平衡状况。结构完全不同的新成员国的加入带给欧盟利益集团的是更多的竞争，而相同或相似社会经济和政治结构的国家的加入则会使其同质化的过程更为容易。所以，它们也更易重构欧盟利益集团的议程和立场。然而，可能性更大的是，欧盟利益集团的新成员将打破其内部的平衡，尤其是在一些竞争较为激烈的政策领域。
综上，在多种因素的综合作用下，欧盟利益集团不断发展，并呈现出如下特征：（1）欧盟利益集团的发展与欧洲一体化的进程密切相关。共同体成立之初，在二战后欧洲联合的理想观念指引下，很快涌现出一批欧洲协会性质的利益集团。而随着一体化在20世纪60年代陷入停滞状态，欧洲一体化进程中的政府间主义盛行，欧盟利益集团的发展较为缓慢。直到80年代以来，尤其是随着1986年单一法案的实施和随后欧洲单一市场的建立，欧盟利益集团再次有了一个突飞猛进的发展。（2）各种欧盟利益集团的发展呈现不平衡性。由于欧盟对利益集团的政策和态度对于欧盟利益集团的发展产生了重要的影响，这决定了欧盟利益集团在发展过程中并不是同步的。一方面，共同体成立初期，对欧盟层面利益集团的鼓励，使其在共同体历史上曾经占据很大的比例，但是经过一段时期的增多后，呈现缓慢发展的趋势。另一方面，欧洲一体化以经济为先导，所以经济利益集团的发展尤受重视，只是后来为了获得更大的民主合法性，开始关注公众利益集团，以此来平衡利益集团政治的影响。（3）欧盟利益集团组织中多元主义背景与社团要素的结合，是其另一大特征。这主要取决于两方面因素：一方面，成员国及美国等国家内部利益集团发展的现实及其对政治发展的意义，为欧盟发展利益集团体制提供了借鉴，使他们认识到多元主义与社团因素相结合的必要性；另一方面，发展背景的不同和欧盟机构本身的独特性，也使其切实需要加强二者的结合。
作为欧盟努力克服“民主赤字”和推进欧洲一体化的重要部分，欧盟利益集团的发展在欧盟政治生活中产生着深刻的影响，对欧盟政策制定发挥着不可替代的重要作用。加深对欧盟利益集团在欧盟重大政策上的态度及施加的影响的研究，深化对欧盟利益集团及欧盟政策制定过程、政治体系运作的认知，对于把握欧盟政策尤其是对外政策的发展将发挥重要作用。
注释：
① 鉴于学术界对于利益集团的定义不同，本文界定“欧盟利益集团”是指主要在欧盟层面进行活动的利益集团，既包括欧盟层面成立的具有协会性质的利益集团，也包括成员国的一些在欧盟层面进行游说的行业协会或联合会，还包括地区层面的利益集团和跨国的利益集团等。它们的共同点在于通过各种渠道积极参与欧盟层面的决策过程，其活动的对象直接针对欧盟相关机构，其利益表达的方式更多地体现为“布鲁塞尔战略”。而为了叙述的方便，在欧盟这一名称正式使用之前欧共体内存在的利益集团也统一使用这一概念。
② Anthony Downs, Inside Bureaucracy, Boston: Little, Brown,1967, p.20.
③ See Gary Marks and Doug McAdam, “On the Relationship of Political Opportunities to the Form of Collective Action: The Case of the European Union”, in D.Porta, H.Kriesi and D.Rucht eds.,Social Movement in a Globalizing World,New York:St.Martin’s Press,1999.
④ 参见肖欢容《地区主义：理论的历史演进》北京广播学院出版社2003年版第153—154页。
⑤ “欧洲工业关系观察(The European Industrial Relations Observatory, EIRO)”，是由“改善生活与工作环境的欧洲基金会”资助而于1997年创设的，主要提供与欧洲工业关系相关的新闻与分析。其网址为http://www.eurofound.europa.eu/eiro.
⑥ Richard Balme and Didier Chabanet, European Governance and Democracy,Power and Protest in the EU,Rowman & Littlefield Publishers,Inc.2008，p.8.
⑦ Justin Greenwood, Representing Interests in the European Union,Houndmills: Macmillan, 1997, pp.18-19.
⑧ David Truman，The Governmental Process:Political Interests and Public Opinion,New York:Knopf,1951，p.31.
⑨ Alasdair R. Young, “European Consumer Groups: Multiple Levels of Governance and Multiple Logics of Collective Action”, in Justin Greenwood and Mark Aspinwall eds., Collective Action in the European Union, London: Routledge, 1998,pp.154-159.
⑩ Bernhard Wessels, “Contestation Potential of Interest Groups in the EU: Emergence, Structure and Political Alliances”, in Gary Marks and Marco R. Steenbergen eds., European Integration and Political Conflict, Cambridge: Cambridge University Press, 2004,pp.196-199.
