福利制度负面效应被放大
对于一些发展中国家而言，发达国家往往是其榜样。在此背景下，其认为发达国家为发展中国家的经济改革和社会改革提供了方向。于是，当发达国家出现严重问题乃至危机，对以发达国家为榜样的后发国家会产生较大的冲击。当关注重点放在福利制度的弊端时，福利制度的负面效应容易被放大，正面作用容易被忽视，用于支持福利制度的最基本假设亦容易被质疑。
在主流话语体系中，福利制度通常被看做是福利国家危机的根源。过高的福利提升了劳动力成本，削弱了经济竞争力，同时造成了一种依赖文化，工作伦理因此出现问题。民主政治无法抑制民众的福利需求，主张限制或削减福利制度的政党很难得到选民支持。这些解释看起来有一定道理，因为当前政府债务危机最严重的国家正好都位于福利水平最高、福利体系最完整的欧洲。
笔者认为，把福利国家危机归因于福利制度的看法存在一些错误。需要明确指出的是，福利制度是“福利国家危机”的替罪羊。“福利国家危机”有着多重根源，不能简单归结为福利制度。第一个根源不在福利国家内部，而在福利国家外部。从二战结束到1970年代第一次石油危机爆发前，福利国家经历了经济增长与社会发展的“黄金时代”，三位一体的制度体系——市场经济、福利社会与民主政治——相互促进，实现了经济发展和社会发展的双赢。随着市场经济的区域化和全球化，福利国家三位一体的结构趋于瓦解，市场经济越来越没有边界，越来越偏离主权经济，福利国家管理经济的难度越来越大，社会再分配的局限性越来越大。有学者看到了“全球化的社会政策”、“全球化的社会再分配”的必要性，看到了在全球层面重建三位一体结构的必要性。问题是福利国家能将国内GDP的20％用于社会再分配，区域治理结构或者全球治理结构有能力将区域内或者全球GDP的20％用于社会再分配吗？有人认为福利制度迫使资本外逃，从而引发产业转移、就业机会丧失以及社会差距扩大等问题。这种观点从根本上忽视了经济全球化自身的逻辑和动力，不管是从理性化的角度还是从建构主义的角度，经济全球化的根源和动力都不是福利制度。即使是福利水平相对较低的发达国家，照样面临产业转移、社会差距扩大的问题。
第二个社会根源在于人口老化。人口老化带来的新问题、新挑战是全球性的，不限于福利国家。这些问题即使在福利国家表现得更加明显，也不能因此认为它们是福利国家独有的问题，不能认为福利制度是该问题的根源。
如果聚焦于欧洲，“福利国家危机”还有第三重根源。欧洲经济一体化，尤其是欧元区的建立，强化了欧盟对于区域内经济活动的干预能力。但欧盟的区域化并不彻底，虽货币已基本一体化，货币政策也因此基本一体化，但财政政策并没有一体化。欧盟虽在推进社会政策的标准化与趋同化，但成员国仍承担各自的社会福利支出。不均衡的一体化给欧盟成员国带来很多问题。
经合组织的统计数据有力地反驳了福利制度是福利国家危机根源的说法。目前政府债务危机严重的国家，包括希腊、爱尔兰、西班牙和意大利，并不是福利支出水平最高的国家。2007年政府社会支出占GDP比重最高的意大利为24.9%，既低于社会民主主义型福利国家模式的瑞典（27.3%）和丹麦（26.1%），也低于法团主义/欧洲大陆型福利国家模式的法国（28.4%）和德国（25.2%）。相比之下，希腊（21.3%）和西班牙（21.6%）要低很多，而爱尔兰（16.3%）更是低于经合组织国家的平均水平（19.2%）。
以上四个国家也不是福利水平上升最快的国家。从1990年到2007年，虽希腊和意大利增长显着，但爱尔兰和西班牙的增长非常缓慢。以低福利水平着称的东亚福利模式的代表国家日本和韩国增长较快，德国和法国也增长明显。福利制度并不是希腊、爱尔兰、西班牙等陷入危机的根本原因，其原因之一在于对房地产的过度投资，所以应该归因于过度的投资性支出，而不是过高的社会福利消费性支出。1997年亚洲金融风暴中越南等国家面临类似问题，一旦国际资本撤出，依赖大量短期国际借贷的房地产市场马上崩溃。正如福利制度不能用来解释1997年亚洲金融危机一样，用福利制度来解释所谓“福利国家危机”也缺乏说服力。
经济发展平稳期更适宜福利制度改革
福利制度在新的条件下是否需要调整？答案是肯定的。福利国家是否有调整福利制度的能力？答案也是肯定的。经合组织的统计数据显示，瑞典在1990—2007年期间，政府社会支出占GDP的比重从30.2%下降为27.3%，所以福利制度改革是可能的。
福利制度改革之所以在一些国家遇到阻力，很重要的一个原因是改革时机不对。在出现经济危机时实行激进的财政紧缩、大幅度削减福利遇到社会阻力完全可以理解，因为这个时候正是就业最不稳定、民众最需要帮助的时候。谨慎的财政政策从长期来看是必要的，但选择财政紧缩的时机非常重要，在经济渡过难关之后进行福利制度改革比在经济处于困境之时进行更为可行。
我们应如何看待“福利国家危机”？首先，福利制度不是“福利国家危机”的根源，而是“福利国家危机”的替罪羊。在福利国家表现较为明显的经济与社会危机有多重根源，既有经济根源，也有社会根源，还有区域化、全球化不均衡的原因。其次，由于“福利国家危机”的根源不在于福利制度，应对“福利国家危机”的关键不在于简单地削减福利，而在于进行经济政策调整，以适应经济全球化的现实。尽可能地保持稳定的经济增长和稳定的就业，这是应对“福利国家危机”的关键，也是进行福利制度改革的前提和基础。最后，正因为福利制度不是“福利国家危机”的根源，我们应该看到好的福利制度对于保障社会权利、维护社会稳定、促进社会团结的正面作用。
（作者单位：新加坡国立大学东亚研究所）
