在德国,最享有盛誉的政府经济决策专家咨询组织莫过于德国经济专家委员会,全称是“为总体经济发展提供建议的专家委员会”,有时被译为德国政府经济顾问委员会,由于该委员会成员是五位最富盛名的经济学家,在我国也称之为“五贤人”委员会。
德国经济专家委员会是一个为德国政策制定者在经济政策方面提供建议的学术组织,根据1963年《经济发展专家委员会组建法》组建。这部法律明确规定:设立该委员会的目的是“为定期评估德意志联邦共和国的经济发展状况,有助于所有政府经济决策机构和公众理解经济现象”;主要工作内容是在专家委员会的年度报告中对本年度经济形势予以描述,尤其是出现整体经济供需不平衡问题的时候,应当揭示导致整体经济供需不平衡的现实和潜在根源,并对未来经济发展趋势做出预测。
委员会由五位成员组成,对成员的资格分为两部分,学术资格方面,各成员“须具备经济科学的专业知识和经济政策事务方面的经验”;社会身份方面,可以是大学教师或经济和社会科学研究机构人员,但为了防止利益输送,各成员“不得为政府机构或任何联邦和地方州立法机构的成员,不得为联邦、州或其他公法法人机构成员”。此外,专家委员会成员“不得为任何贸易组织、雇主协会或工会的代表,或者与这些组织保持持续业务关系,委员会成员在被任命为专家委员会成员前一年内也不得担任过此类职务”。
法律对德国经济专家委员会的工作运行做出了全面的规定和保障。第一,要求委员会坚持中立立场,为避免受到利益集团的影响或介入具体利益纠纷,规定委员会的“研究应依托各种不同的假设,分析论述其可能产生的不同后果,应揭示不良发展势头,并指出避免或抑制这些发展势头的可能,但不得针对任何经济或社会政策的具体措施提出建议”。第二,对委员会的工作独立性予以明确保证,即委员会“仅受本法律规定约束”,而且“对于特定问题的少数不同意见有权在报告中陈述”。作为一个独立的团体,虽然委员会成员由政府任命,但成员的任期却是5年,这种有意与4年一次的政府选举周期错开的做法,也在一定程度上保障了其独立性。第三,为支持委员会工作提供便利条件。在信息支持方面,允许委员会在起草报告前,为经济和社会组织代表发表看法提供机会,获取社会经济信息;允许委员会向联邦主管部长和德意志联邦银行行长进行咨询,而且他们必须提供意见。另外,联邦和地方州政府机构必须为专家委员会提供行政支持。规定“联邦统计局肩负专家委员会办公室职能”,负责获取并收集素材,为专家委员会召开会议、印刷出版委员会报告做技术准备,及必要的其他相关行政工作。在财政支持方面,专家委员会成员有酬金并可以报销差旅费。第四,联邦政府对专家委员会每年编写并提交的年度报告必须做出回应。法律规定联邦政府必须及时向立法机关提交委员会的研究报告,并同时由委员会出版发表,而且联邦政府必须在八个星期之内向立法机关提交对此报告的评论,并同时提出经济政策。第五,委员会成员由联邦政府提名,由联邦总统任命,但对成员的选任联邦政府必须听取专家委员会成员的意见。
德国经济专家委员会虽然是一个专家咨询组织,但由立法设置,也就成为德国政府的经济决策咨询制度,具有以下三个特点。
首先,德国经济专家委员会是依法设立,使政府经济决策咨询有法可依。德国经济专家委员会虽然没有明确的隶属机构,但从人事任免、任职期限、任职资格、条件要求、工作内容、工作程序、工作支持等方面来看,专家委员会只对法律负责,根据法律的要求实现其职能设置。由于德国经济专家委员会能够保持独立性,所以评价高于诸如美国总统经济顾问委员会等其他同类机构。《经济发展专家委员会组建法》明确规定,政府必须对专家研究报告进行回应。与此相应,联邦德国《经济稳定与增长促进法》中规定:联邦政府在每年1月应向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告。报告内容应包括政府对于专家委员会的年度意见书所提出的意见。可见,严密的法律规定明确了政府对专家意见的回应机制,将专家咨询的意义和作用落到了实处。
其次,由于经济领域的决策既涉及社会各方利益的调整,又具有高度的专业性,所以德国政府经济决策咨询由反映社会价值选择与专业理性进行问题诊断的两个环节组成。一方面,通过设立德国经济专家委员会,依靠专家的专业能力对经济发展状况进行问题诊断。需要注意的是,《经济发展专家委员会组建法》要求专家委员会不得提供具体政策建议,是为了防止专家理性影响社会价值选择,最终目的是要考虑经济政策在执行过程中如何减少阻力。另一方面,联邦政府的“国家经济平衡发展委员会”可视为对前者的有益补充。该委员会根据《经济稳定与增长促进法》设立,其组成人员包括:联邦经济部长、财政部长;每州代表一人;由联邦参议院根据地方提议决定的乡镇与县的代表四人。联邦经济部长为国家经济平衡发展委员会主席,联邦银行有权参加会议。委员会成员结构表征了对社会各方利益的协调性,利于政府采取宏观经济政策时达成共识、减少阻力,而且国家经济平衡发展委员会中还内设了以联邦财政部长为主席的“国家信贷特别小组”。
最后,德国经济专家委员会具有高度的开放性。德国经济专家委员会的工作内容不仅仅是提出研究报告,也参与某些实际的政府工作。除了通过为政府咨询的内部渠道对政府施加影响,也通过公众渠道扩大影响力。现在随着网络技术的发展,德国经济专家委员会在公众中的影响力也逐渐扩大,已经建立了德语、英语两种版本的官方网站,包括研究报告等内容都可在网上查阅。另外,2004年6月,比阿特丽斯·威德·迪毛罗被任命为德国经济专家委员会成员,作为该组织的第一位女性成员,威德·迪毛罗的到来不仅扫除了性别壁垒,跻身于德国政府和议会的经济智囊团,而且她也是委员会中第一位非本国成员,对此,威德·迪毛罗本人认为,“我瑞士人和意大利人的身份没给我造成过任何障碍”。