日本年金问题，也就是养老金问题近年来颇为引人注目。这不仅是因为日本政府自1990年代以来关于年金制度的改革饱受争议，而且由年金问题引发的政治问题很可能导致日本政党政治发生重大变化，即执政党的更迭。在2007年的参议院选举中，自民党联合政府因在年金问题上的失误，导致参议院议席没有过半数，从而失去了参议院的控制权。民主党因抨击政府的年金政府而一举逆转不利局面，成为参议院的第一大党。本文将对日本年金制度及其改革进行全面剖析。
一、日本年金制度
日本的年金制度是在第二次世界大战之后确立起来的。日本年金制度分为“公的年金”（即“公共年金”）和“私的年金”两种。日本的“公共年金”制度是包括自营业者和无工作者在内所有国民都加入国民年金制度，享受基础年金的“国民皆年金”的框架。“公共年金”是指国民年金、厚生年金和共济年金。
国民年金，就是20岁以上60岁以下的所有国民都加入的年金制度，也被称为基础年金。根据法律，这些国民都有支付保险费的义务。参加国民年金的对象主要有三类：第一号被保险者为自营业者、农业人员、学生等；第二号为加入厚生年金的私营企业职工、加入共济年金的公务员等；第二号被保险者的配偶（20岁以上60岁以下、年收入不满130万日元者）作为第三号被保险者无须交纳保险费。1961年以自营业者对对象的国民年金制度开始实施。1985年修改后的国民年金制度设立了所有国民享有的基础年金。随着日本经济的发展变化以及人口老龄化问题等，《国民年金法》几经修改，仍未达成共识。国民年金的2/3来自第一号和第二号被保险者所缴纳的保险费，1/3由国库补贴。根据日本厚生省的统计，截至到2007年3月底，加入国民年金的人数为7038万人，其中第一号被保险者为2123万人，第二号被保险者为1079万人，第三号被保险者为3836万人[1][1]。
厚生年金就是指在私营企业、工厂、商店、事务所等工作的职工所加入的年金制度。厚生年金的加入者同时加入国民年金。原则上，以上企事业单位只要有5人以上的正式职工，就必须加入厚生年金。由于厚生年金保险的涵盖面非常广泛，因而，厚生年金与国民年金一起成为日本公共年金制度的两大支柱。但与国民年金不同的是，厚生年金保险费用是根据职工收入来确定缴纳的比例，也就是说，厚生年金与职工收入成正比。如2005年度的保险费率为总报酬的14．288%，劳资双方各负担一半。保险费率每年提高0．354%，至2017年固定为18﹒3%。
共济年金就是指公务员等所加入的制度。各类公务员（国家公务员、地方公务员、私立学校教职工）在加入共济工会后成为该工会的会员，同时也成为国民年金的被保险者。厚生年金和共济年金合称为雇员年金，家庭主妇无须缴纳雇员保险费用，满65岁即可领取雇员年金。从以上可以看出，日本公共年金制度几乎覆盖了全部日本人口，这也就是所谓的“国民皆保险，国民皆年金”。
企业年金和个人年金被称为“私的年金”。企业年金主要有厚生年金基金和适格退职年金（2012年3月将被废除），原则上，设立这种制度的企业的职工全员加入。作为公共年金制度的补充，企业年金在一定程度上保障了雇员退休后较为富裕的老年生活。个人年金主要是指个人购买保险、储蓄等。
除了以上制度，日本还从1991年起设立了国民年金基金，以扩充国民年金第一号被保险者的老后资金设计、缩小年金差距。20岁以上60岁以下、在日本拥有居住权的所有居民都必须加入。
二、日本年金制度改革的背景
日本的年金制度是在日本经济高速发展时期形成和确立的。在这一时期，日本人口处于年轻时期，加之缴费时间长（须缴纳40年才能支取年金），日本年金并未出现问题。相反地，由于年金制度确保了劳动者退休后的生活，这在很大程度上促进了日本经济的高速发展与繁荣。但是，进入20世纪90年代以后，随着日本泡沫经济的破灭，人口老龄化和少子化双双袭来，沉重的财政负担和压力使得年金制度的改革势在必行。
首先，少子高龄化问题的并存使得年金制度的问题日益突出。从正式实施到现在，年金制度已经走过了40多年的历程。这就意味着40多年前就缴纳年金的青年现在开始逐渐退休，准备领取年金，享受富足的、无忧无虑的老年生活了。当初制定年金制度也是本着这一目的。但是，目前的状况已经发生了很大的变化。其中一个主要的变化就是日本已经从当初制定年金制度时的年轻国家步入老年社会。
根据联合国的定义，所谓的老龄化社会就是65岁以上的老年人口占全国人口总数的比例超过7%的社会。按照这一标准，日本早在20世纪70年代就已步入老龄化社会行列。1955年，日本65岁以上的老年人口还只占总人口的5%，而到了1970年，日本65岁以上的老年人口占总人口的7.06%，1985年达到10.8%。从1955年到1985年的30年的时间里，老年人口增长相对来说还不时很快，只有5%。但从1985年开始，老年人口比重迅速增加。1990年为12%，1995年更是上升到14.1%，2000年为17.3%，2003年为19%，2006年为20.8%，预计2015年为26%。
不仅老年人口增加速度快，相应地，随着现在医疗水平的进步和生活水平的提高，日本人的寿命逐渐延长。根据2008年日本厚生劳动省公布的统计，2007年日本女性平均寿命是85.99岁，居全球首位，男性平均寿命为79.19岁，居全球第3。1999年，日本百岁以上的老年人首次超过了1万人，2003年，百岁以上的老年人便达到2万。日本人寿命的延长意味着年金的支付年限也大大延长，这对年金支付制度构成了巨大挑战。
与快速增加的人口老龄化相比，日本的人口出生率急剧下降，造成了所谓的“少子化”问题。根据联合国的定义，所谓的少子化就是指一国的出生率长期低于标准为2.1的人口置换水平（即一位女性一生所生的孩子数）。也就是说，少子化问题就是人口出生率低的问题。战后以来，日本在1940年代后半期曾出现过短暂的婴儿高峰期，但从1950年开始，日本妇女的生育水平持续减少。1950年，日本每名女性一生平均生育4个小孩，1970年为2个小孩，2002年为1.32个小孩，2005年更是降至1.26。妇女生育水平的下降直接导致14岁以下的低年龄人口比例不断下降或减少。1981年，日本14岁以下的低年龄人口比例首次减少，此后持续减少。1997年日本步入少子高龄化社会，即15岁以下人口低于65岁以下人口。2006年，日本14岁以下人口为1743万，仅为总人口的13.6%，而65岁以上高龄人口为2660万，占总人口的20.8%。随着少子高龄化时代的到来，日本人口从2005年开始减少。根据日本厚生劳动省2008年发表的白皮书，50年后（2055年）日本人口将从现在1.27亿下降至9000万，其中高龄化比例占4成[2][2]。
随着少子化和高龄化的齐头并进，日本年金制度存在的风险和支付危机越来越严重。因为缴纳年金的人越来越少，而支取年金的人越来越多，这种缴纳和支取的不平衡已经造成年金收支的亏空。日本年金缺口从上世纪90年代中期以来就开始出现，到目前为止，这种缺口越来越大。根据厚生劳动省年金局的统计报告，日本国民年金收支状况在2002年出现485亿日元的缺口，到2004年这种缺口达到1707亿，2005年为1071亿。[3][3]随着年金缺口的越来越大，整个年金制度的运行将变得十分艰难。
其次，国家财政状况恶化，不堪社会保障支付重负。日本社会保障支付费用主要包括年金、医疗、其它福利支出等，其中年金所占比例最大。如2005年度，年金支付费用为46.3兆日元，占52.7%。在2008年的年度预算中，年金支付费用达到50.5兆日元，占52.8%。随着少子高龄化的急剧变化，日本社会保障的支付费用大大增加。根据国立社会保障所、人口问题研究所的研究报告，2005年日本社会保障支付费用为87.9兆日元，平均每人68.8万日元。从这可以看出，日本社会保障费用的支出是非常巨大的。
根据制度设计，日本政府每年要向社会保障事业投入大量的资金，以保证社会保障事业的正常运转。日本政府不仅要负担维持包括年金在内的各种社会保障事业的行政管理费用，还要承担各类社会保障事业的出资义务，如承担全部年金的1/3。随着社会保障费用支出的增加，社会保障费用在财政中的比例也是逐年扩大。1980年占年度财政预算的26.7%，1990年达到32.8%。随后的几年还比较稳定,但是，从1999年开始又急速上升，2008年竟达到惊人的46.1%。因此，社会保障事业的正常运转和可持续发展离不开国家财政的支持。
日本国民年金制度的实施是在日本经济高速增长之时，加之当时包括各种年金在内的社会保障费用支出相对要低，因而日本国家财政在保证社会保障事业方面是不存在任何问题的。但时过境迁，日本经济在1990年代泡沫经济破灭之后就一直陷入低迷，而此时，随着少子高龄化时代的到来，社会保障事业费用的大为增加，日本财政收入开始陷入危机。
为摆脱泡沫经济破灭带来的不景气，日本政府出台了一系列刺激经济的政策，其核心就是扩张性政策的实施。从1990年开始，日本政府开始发行国债，以弥补财政的不足。从1990年的730万亿日元到1999年的最高峰3750万亿日元，2006年为3000万亿日元。从1990年到2006年累计发行国债41920万亿日元。2005年9月，日本财务省宣布，截止当年6月底，日本国债和借款等国家债务余额达到795万8338亿日元，创历史最高纪录。截至2008年，负债总额已超过900亿日元。目前，日本是西方7个发达工业国家中财政状况最糟糕的。1993年，日本政府债务还只占GDP比重的75%，到2006年上升为175.2%。这说明，日本中央政府早就是一个巨额透支的政府，不得不依靠国债来支撑。
由于政府连年财政赤字，保证年金来源成为政府的头等大事。为此，日本厚生劳动省于2001年成立“年金资金运用基金”。这是一个利用现有的年金资金进行投资、所获收益用于支付年金后节余的资金积累的特殊法人机构。根据厚生劳动省的统计，2002年度的养老金基金收益率为负8.46％。投资收益减去应支付的养老保险金之后，出现了3.06万亿日元的巨额赤字，创年度亏损最高记录。该机构被迫解散，其投资运作交由“政府年金投资基金”运作。该机构曾在2003年的年度投资收益率高达12.48%，即便是在2006年，也实现了4.75%的资金收益率。但是，日本低迷的股市仍然造成了其运作以来的最大亏损。2008年7月，根据公布的2007年度财政年报，日本年金资金运用基金2007年度投资收益率为负6.41%，出现高达5.84万亿的亏损。尽管其5年来的投资收益率仍有5%，但是，这种巨额亏损的消息对国民的信心打击很大。尤其是在美国次贷危机的影响下，全球经济发展明显放缓。因而，这种投资国内外股市和债券的投资基金并不能成为日本政府稳定和维持年金正常运作的有效手段，相反地，一旦投资失利，很有可能造成年金基金的进一步亏损。
第三，由代际之间的不公平、年金丑闻等造成的对年金制度的不信任。年金制度的一大特点就是“世代间抚养”，即退休人员的年金基本是由在职人员缴纳的保险费来承担的，从而体现“世代间的互助”。但是，由于少子高龄化的问题，目前的日本年金制度出现了代际间不公平的问题，即老年人的增多与年轻人的减少使得老年人与年轻人的负担与回报之间的不平衡问题日益凸显。在年金制度实施之初，日本的工资水平还较低，当时的保险费只占在职人员收入很少的一部分。而目前，随着各种社会保险费用支出的增加，日本在职人员的负担逐渐加重，而其退休后得到的年金并没有相应增加。根据日本厚生劳动省的统计，1935年出生的日本人得到的养老金是他向养老金体系所支付保费的8．4倍，而2005年出生的日本年轻人得到的将只是付出的2．1倍[4][4]。这使得许多国民对年金制度产生了不信任感。
就在日本政府试图改革弊病丛生的年金制度之际，日本政坛关于年金丑闻的事件接连曝光。首先是2003年曝光的日本国会110议员和包括小泉纯一郎首相在内的8名内阁成员所谓的漏缴年金保险费的丑闻。本来应该是督促国民缴纳年金保险费的官员和政治家自己就没有缴纳或滞纳年金保险费，这在日本社会引起强烈震动。如此之众的政界人物被揭出未缴纳或滞纳年金保险费，绝不能用简单的“过失”或“忘记”来搪塞，一些内阁官员的辞职也不能打消日本国民对政府自诩为“让国民放心的保险制度”的不信任感。一波未平，一波又起。2007年5月，日本政府主管年金工作的社会保险厅遗漏了多达5000万份年金保险记录，致使很多已经缴纳年金保险费的日本国民无法按期领取养老保险金的事件。这就是所谓的“年金问题”。此事一经披露，舆论一片哗然。尽管日本政府表态要在一年内清理记录，找到各记录的所属人。但是，年金问题的出现更加加剧了日本国民对年金制度的不信任。
由于代际不公以及在年金制度是暴露出的各种丑闻和问题，使得许多日本国民失去对年金制度的信任，从而拒绝加入“国民年金”或滞纳保险费。日本社会保险厅发表的统计表明，截止到2004年末，有424万人连续24个月没有交纳保险费，“国民年金”保险费的滞纳率为33%。2005年“国民年金”的缴费率也停留在67.1%，而在1990年缴费率还维持在85%左右。[5][5]日本执政党自民党内实力派议员、有望当选日本首相的麻生太郎也表示，“要改变不缴纳年金的现状确实面临困难”。[6][6]因此，如何彻底消除人们对养老金制度的不信任，将是日本政府长期的课题。
三、日本2004年年金改革的主要内容
日本年金制度自1961年实施以来，经过了多次修改和改革，但由于问题众多，且纷繁复杂，积重难返，致使年金制度的改革仍然是日本政府的头等大事。最近的一次关于年金制度重大改革的是在2004年。关于这次改革，日本政府提出要建立一个“可持续的、安心的年金制度”的目标，即“要构筑与社会经济相协调的可持续的制度、确保对制度的信赖”、“为对应生活方式、劳动方式的多样化、建立与让更多的人能发挥才能的社会相联系的制度”。其主要内容如下[7][7]：
（一）年金的作用。改革法案指出，作为支持高龄老人生活的基本部分，公共年金制度发挥了非常重要的作用。正因为如此，在职员工没有因为担心父母的经济生活而能安心地生活。可以说，年金是高龄老人生活的基础：年金占高龄家庭收入的70%；60%的高龄家庭只有年金收入；在老龄生活的设计上，依靠年金的占70%；4个国民当中就有1人享受年金；支持地方经济的作用，如家庭消费的20%是在接受年金的地区等。
（二）关于支付与负担的问题。修改前是首先设定支付水平，再确定必要的负担（即保险费）。修改后的原则是，首先设定未来的负担的上限，然后在这个范围内调整支付水平。这主要是解决缴纳保险费的减少与支付增加之间的不平衡问题。为了保证年金财政的均衡，改革法案提出以下措施：（1）极力抑制保险费的上升，固定未来的缴纳水平。改革前的厚生年金的保险费率是13.58%，改革后的保险费率从2004年10月起每年提高0.354%，到2017年以后固定在18.3%的水平上。改革前的国民年金每月缴费是13300日元，改革后的每月缴费从2005年4月开始每年提高280日元，到2017年以后固定为每月缴费16900日元。（2）将国家负担基础年金的1/3提高至1/2。从2004年开始着手，到2009年完全实现。（3）为补充下代和下下代的支付，要灵活运用公积金。（4）建立支持年金的能力和支付的平衡的框架。改变目前年金额只根据工资和物价上涨幅度进行调整的做法，引入了浮动调整率的概念。所谓的浮动调整率就是公共年金被保险者数的减少率加确定平均寿命延长的一定率。通常情况下，年金额由于工资和物价的上涨而相应增加。改革以后，年金额也将反映出被保险者数量的减少和平均寿命的延长，从而抑制年金的上涨。（5）确保支持老年生活基本部分的支付水平。改革法案确保标准的享受年金的家庭的支付水平（夫妇的基础年金加丈夫的厚生年金）超过在职职工平均年收入的50%。第一次享受年金以后的年金额随着物价的上涨而增加，但通常是工资上升的幅度要大于物价上升的幅度，因而与现在的在职职工的收入比来看，年金额有可能会下降。因此将随着在职职工人口的减少，及时调整支付标准。改革前的支付水平是59.3%，从2004年开始调整，到2023年调整为50.2%。
(三) 生活方式、工作方式多样化的应对措施。这主要是针对高龄老人、女性、残疾人等多种生活方式、工作方式以及高龄老人的就业与年金、女性与年金、年金制度中关于对抚养下一代的援助、残疾人年金的改善等提出的措施。
有关女性与年金的问题主要是关于离婚时厚生年金的分割。从2007年4月起，随丈夫加入国民年金的妻子一方，离婚时可要求将丈夫所得的厚生年金予以分割，妻子一方具有直接享受一半年金的领受资格。
关于遗族年金的修改。从2007年4月起，子女未满30岁的遗族配偶领取遗族年金的期限由无限期改为只有5年的领取时间。妻子自身的老龄厚生年金全额支付。
对抚养下一代的援助。从2005年4月起，将因育儿暂时无法工作的免除保险费的对象从未满1岁扩大至未满3岁。孩子在3岁之前，因接受工作时间缩短等举措而工作、标准报酬低下的情况下，可根据孩子出生前的标准报酬来确定年金额。
关于高龄老人的就业与年金问题。为不妨碍60岁高龄老人的就业，从2005年4月起废除在职老龄厚生年金一律停止支付2成的规定。为保证世代间的公平，对70岁以上的老龄厚生年金的支付进行了调整，即当工资和厚生年金超过48万日元时，对年金额度进行调整。但基础年金不停止支付。
关于残疾人基础年金的问题。从2006年4月起，残疾人有选择残疾基础年金加老龄厚生年金的可能性。而在此之前，只能二者取其一。
关于短时间劳动者的厚生年金的问题。目前，劳动时间不到通常的劳动时间的3/4的劳动者没有成为厚生年金的适用对象。改革法案表示，随着就业形态多样化的发展，以及从充实年金保障的观点来看，将厚生年金的适用对象扩大至短时间劳动者具有重大意义的。但同时也要考虑到这是否会增加企业和短时间劳动者的负担，以及社会经济的状况等。
（四）关于自营业者等保险费（国民年金保险费）的收缴对策。2003年缴纳保险费的自营业者的比例从1996年的82.9%下降至63.4%。改革法案的目标是在2007年实现80%的缴纳率。为此，从2006年7月起导入多阶段免除制度，即在现行的全额免除、半额免除的基础上，增加免除3/4、免除1/4的阶段。此外，从2005年4月起设立针对年轻人的缴纳延期制度，即20岁左右的年轻人可在10年内追加缴纳保险费。这是因为现在因为失业等造成的低收入的年轻人与收入高的父母亲住在一起时不能成为免除保险费的对象。
（五）关于向年轻人提供容易理解的有关年金的信息。这主要是针对目前缴纳保险费数量低下而采取的措施。从2008年4月起，为了让在职职工、特别是年轻人加深对年金制度的理解，建立让人容易理解的、能切实感受到的年金给付制度的机制是必要的，如定期通知个人年金收缴帐户信息、如何计算未来的年金额等。
(六)企业年金的充实、安定化。为此，改革法案提出以下措施：（1）解除对厚生年金基金的免除保险费率的冻结。2000年修改年金法案时曾规定，根据经济形势等，冻结了厚生年金本体的保险费率的提高，免除保险费率也被冻结。从2005年4月起，解除这种冻结，在根据最近的平均寿命、厚生年金本体的预定利率的基础上进行修改、确定。现行的免除保险费率为2.8%，预计未来的免除保险费率为3.7%至3.8%。（2）解散厚生年金基金的特别措施。在解散时没有确保最低责任预备金，在接受缴纳计划承诺的基础上可以承认分期缴纳不足部分（原则在5年之内）。该特别措施的期限是3年。
注释：
[8][1] 资料来自日本厚生省网站： http://www.mhlw.go.jp/topics/nenkin/zaisei/01/index.html
[9][2] 参见日本厚生劳动省2008年发表的《平成20年版厚生劳动白书》。
[10][3] 资料来自日本厚生劳动省年金局网站：http://www.mhlw.go.jp/topics/nenkin/zaisei/zaisei/data/dat-f01.html
[11][4] 《年金改革的对立》，读卖新闻2003年11月18日。
[12][5] 《年金——空洞化：实际情况比数据更加严峻》，日本经济新闻2006年10月17日。
[13][6] 《消费税提高到10%，负担基础年金全额》，《越洋聚焦——日本论坛》2008年7月号第19期。
[14][7] 以下内容请参考日本厚生劳动省年金局出版的《平成16年年金改正的要点》。
（本文系中央编译局社科基金A类项目“亚洲国家和地区社会保障制度研究”批准号：07A04的阶段性成果）
（来源：《当代世界与社会主义》2008年第6期）（作者单位：中央编译局世界所）
