简政放权是本届政府对外释放的改革关键词之一。简政放权的一个要点就是重新划定政府的权力边界。权力清单是对各级政府及各个政府部门所掌握的公共权力的数量和种类进行全面统计，明确公共权力的运行程序和行使边界，将梳理出来的权力事项以列表清单形式呈现给社会与群众，并主动接受社会对权力运行的监督与制约。
建立权力清单是简政放权改革的基础与关键，它将使政府与市场、与社会的边界变得明晰，从而推进“简政放权”，释放更多改革红利。中央在深化改革、推行简政放权时，亦不断强调确立权力清单的重要性。十八届三中全会审议通过的《决定》明确提出了确定权力清单的任务：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”十八届四中全会审议通过的《决定》更进一步强化了确定权力清单的重要性：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”李克强总理在2014年夏季达沃斯论坛开幕式上，敦促各级政府与各个政府部门要拿出完整的“权力清单”，并清楚地解释了“权力清单”的任务和目的：“权力清单要明确政府应该干什么，‘法无授权不可为’，这样才能防止公权滥用，减少寻租现象，使政府真正履行为人民、为大众服务的职责。” 2015年5月12日，在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理再次强调应加快建立权力清单，并布置了具体实施任务与目标，即要求省级政府部门在当年要基本完成权力清单的公布，要拿出地方政府简政放权的时间表与路线图，切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。
各级政府和各政府部门在“简政放权”的实践中，做了很大努力，也确实取得了许多成绩。但是，由于没有建立明确的权力清单，缺乏权力清单制度的支撑，简政放权工作推进过程中出现了许多曲折和问题，影响了改革的成效和进程。
首先，权力清单不明确，各级政府权力下放并没有真正落实。由于地方政府没有明确的权力清单，在上一级政府下放权力后，便很容易出现滥用权力的现象;而实行了权力下放的政府和部门也没有理清权责界限，放权后常常就当上了“甩手掌柜”，对落实情况不闻不问，直至地方将事情搞砸后，再急忙被迫收回权力，为其善后。这时候，就会出现权力不断“放—收—放”的现象，很多专家将其称之为“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”，成为“死循环”。同时，政府与市场、与社会之间的界限亦不明确，政府一方面想还权于市场，一方面还保留着大量干预市场的管理权限;既想政社分离，又怕“出乱子”“担责任”。政府与市场、与社会之间的界限不明，抑制了市场与社会的活力，也让“放权”流于形式，并未落到实处。
其次，权力清单模糊致使许多政府部门“假放权，真得利”。在公告上用数字说明自己已经下放了许多行政审批项目，却不告知具体下放了哪些项目。这种行为看似践行了中央“简政放权”指示精神，其实很有可能下放的是一些政府本身就不得利的权限。之前有媒体曝光了这样令人哭笑不得的“简政放权”：环海的浙江舟山在新一轮简政放权中，获得了浙江省下放的草原开发权;而以小商品贸易闻名的义乌市，则拿到了煤炭开采类许可事项、草原类许可事项等权限。依照如此的“放权”做法，省级政府的简政放权报告从数据上看会是一片光彩、政绩斐然，而地方拿到这样的与其发展完全不相匹配的权限，并没有实际利用价值。对于政府得利的行政审批，则可能换一个名称或一种形式出现，或是将审批从明处转移到暗处，从这个部门转移到那个部门。这样的“改革”，从报告上看是成绩卓著，其实并没有给群众带来切实利益。
最后，没有明确的权力清单，给许多不合理的审批项目以生存空间，也让审批流程无法快捷顺畅。江苏省的一位地方领导干部在一次论坛上曾表达了自己的疑问：“卖陕西面皮，为啥还需要政府培训发证?办一个二级资质木工作业分包公司，到底有多难?‘挂证族’的出现，反映出创业者的哪些无奈?”究其原因，不过是因为这些不合理的审批项目里的寻租空间太大，改革就要求打破现有政府利益格局，因此许多地方政府难以下决心对这些项目动刀。除了不合理的审批项目林立，审批流程繁琐也常常使得群众怨声载道。群众和企业为了办一件事，开几十种证明、盖几十个章已经成为了常态现象，各职能单位之间相互推诿的现象更是屡见不鲜。被网友广泛讨论，甚至被李克强总理怒斥的“有关部门要求我提供材料证明我妈是我妈”的问题，就是对这种审批事项过多、各职能部门权责界限不清现象的讽刺。
进一步推进简政放权，就是要进一步理顺政府和市场、政府和社会、中央与地方的关系。这就要求我们重新界定各级政府与各个政府部门的权力边界，切实推进向市场放权、向社会放权及中央向地方放权等等工作。
只有政府在市场中的权力清单得到确定，才能最大程度还权于市场，充分释放市场活力。2014年，在浙江省全面推行政府“权力清单制度”之后，省级部门就不再直接与企业发生拨付资金、收费等“经济往来”。这是浙江省政府对市场放权的重要的一步。在过去，我们或多或少袭承了计划经济时代“全能主义”的思维，即便是在市场经济时代的今天，政府还依旧大量地保留着干预市场的权力。由于政府没有明确的权力清单，市场无法起决定性作用，市场的活力也就无法完全释放出来。李克强总理曾指出政府与市场之间关系未理顺的后果：“政府管得过多，直接干预微观经济活动，不仅影响市场在资源配置中发挥决定性作用，增加交易成本，还容易滋生腐败。”所以，要正确处理好政府和市场的关系，首先要还权于市场，即让市场“法无禁止即可为”，充分激发市场活力;同时要限制政府权力，让政府部门“法无授权不可为”，不要对市场过度干预。要还权于市场，同时还要减少政府对市场准入的限制。当然，政府还权于市场并不代表政府就可彻底放手。政府对市场活动还应当有监管作用，并应该加强监管，如此才能真正做到权责分明。
确定权力清单，能促进政府向社会放权，发挥社会组织应有的作用，提高政府效能。过去政府包办了许多社会事务，这不仅不符合简政放还权于民的精神，也大大降低了政府效能，阻碍了社会的健康发展。中央提出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。也就是说，要促进简政放权，就要求政府依照权力清单，向社会组织转移权力，让社会组织承担它们可以承担的、适合承担的职能。比如近年来许多资质资格认定、评优评先、评审考核等事项已经转由相关行业的协会、学会承担。同时，许多地方政府也已经就此进行了有益尝试。广东省就已转移了几十项资质资格认定与评比评审的事项给社会组织，同时力促社会组织的“去行政化”独立自主运作，建成了政社分开的社会组织体制。
只有明确各级政府的权力，才能最终实现简政放权。中央与地方的关系是行政体制中最为基础且最为关键的问题。若各级政府之间的权责关系没理清，简政放权的改革也就无从谈起。对此，李克强总理强调，在本轮政府自身改革中，首要是建立中央政府的权力清单及中央政府向地方政府的简政放权。中央政府要明确自己的权力清单、善于放权，并且做到“放”与“管”的“双轮驱动”，让“放权”不等同于“放任”、“简政”不是“减政”，在权力和责任同步下放的时候，调控和监管也要同步强化。同时，地方政府也需要转变观念，明确自己的权责界限，要善于用权。在过去，地方政府的角色仅仅是上级政策的落实者。而现在，地方政府实际承担着双重角色，其第二个角色就是有自主决定权的地方事务的“决策者”。中央的简政放权其实是增加地方政府的自主性，地方政府应该避免权力滥用，用好手中的权力，成为地方治理的主导者。■
(本文作者分别为北京大学政府管理学院教授，北京大学政府管理学院博士研究生)
