中国的改革是自上而下发动的。改革的酝酿直接根源于领导层追求现代化的强烈愿望，这种愿望因来自内部(长期未能摆脱贫困)和外部(日益扩大的发展差距)的压力而强化。中国的改革不是依据理论预设，而是诉诸实践和试验，从局部开始，“撞击―反射”式地推进。从最初放权让利改革到确立“有计划的商品经济”的改革方向，经历了重大的观念和理论的突破，包括激烈的争论。这种突破得益于理论界的不懈探索和领导人的正确决断。国际交往的扩大拓展了人们的视野，为反思中国体制弊端，探寻改革之道提供了多样性的参照物和丰富的思想资源。但是，改革思路突破最有力的推动，还是实践本身。改革的最初成效扩大了自身的支持力量。尽管理论上争论不已，改革和开放的实践却始终朝着市场化的方向发展，而市场机制一旦被引进，如果不受人为遏制，就会形成不可逆转的趋势，产生自我扩张的力量，对改革旧体制提出进一步的要求。初期改革在一些国有部门步履蹒跚，非国有经济却获得快速发展的历史机会，支持了中国经济的增长并导致结构性变化，初步形成体制内与体制外两种经济并存，计划内与计划外双轨运行的格局。这种情况及其带来的矛盾、摩擦和问题，推动决策者必须采取进一步的改革措施，寻求改革的整体突破。中国改革初期已经确定了“摸着石头过河”的渐进改革的路径。
中国改革开放方针的酝酿可追溯到“文化大革命”结束之初，特别是1978年。“文化大革命”结束后，许多人的注意力都集中在政治领域，但最高决策层从一开始就意识到，摆在他们面前的最大难题其实还是经济问题。就是如何尽快恢复“面临崩溃的边缘”的经济，加快四个现代化建设，改善人民的生活状况。这不是一个经济问题，同时是一个严峻的政治问题。
寻找中国经济更快发展的方法，首先是从拨乱反正开始的。“拨乱”是纠正错误，“反正”就是返回到过去正确的东西。1977、1978年经济领域拨乱反正涉及的重大问题有四个：一是纠正否定商品生产和商品交换的错误观点，重新肯定社会主义必须大力发展商品生产和商品交换，重视价值规律的作用;二是清算对所谓“资产阶级法权”和按劳分配原则的错误批判，重新强调按劳分配和物质利益原则;三是否定对“唯生产力论”的错误批判，强调生产力发展在社会主义发展中的重要地位，事实上提出了体制评价的生产力标准;四是提出按经济规律办事，提高经济管理水平。这些问题的讨论受到华国锋、邓小平、李先念等领导人的重视和肯定，特别是邓小平直接推动了这个讨论。这一时期，邓小平讲得最多的是按劳分配问题。在他看来，物质利益原则仍然是调动积极性以加快发展的最直接有效的手段。体现这种思路，1977、1978年调整了部分职工的工资，恢复了计件工资和奖金制度。
经济体制改革正是在拨乱反正的过程中酝酿成熟的。在过去的经验中就存在一种改革的思想资源，中国是最早看出苏联模式存在弊端并决定改革的国家之一，虽然并不成功也没有贯彻到底。同时，拨乱反正也不止于回到过去。积极投入拨乱反正的不少人已经具备了改革意识。由拨乱反正走到改革是很自然的，是思想的自然深化。“从‘拨乱反正’到改革的一个重要环节是明确体制评价的生产力标准。”以这个标准衡量，传统体制的弊端暴露无遗。生产力长期停滞和徘徊，是中国决定进行改革的主要推动力。
同时，一个新的因素对中国领导人思考和决心改革起了重要作用，这个新因素就是对外部世界的了解和重新认识。1978年春，以李一氓为团长的中共中央代表团访问南斯拉夫，回国后给中央写了报告。报告认为，南斯拉夫不失为社会主义国家，南共不失为坚持社会主义的政党。根据代表团的报告，中共中央决定承认南斯拉夫是社会主义国家，恢复和南共联盟的关系。这意味着，在社会主义模式的多样性问题上，中共中央的观点有了变化。这个认识的变化对于党内在思想上摆脱苏联模式的束缚起了作用。影响更大的是1978年上半年的出国考察潮。当中国重新把实现四个现代化作为自己的最高目标时，中国领导人不约而同地把目光投向国外，主要是日本和欧洲等发达国家。寻找利用外部资源(包括资金、技术、设备、管理经验)来提升自己的发展水平的可能性。决心“把世界最新的科技成果作为自己的起点”。在中央决策层，对外开放的决心已经下定。他们思考的问题不是要不要开放，而是怎么搞好对外开放。为了学习和借鉴外国经验，1978年上半年派出多个经济代表团出访日本和欧洲一些主要国家。这是中国在封闭半封闭几十年以后，再一次打开国门看世界，再一次向西方学习。外部世界对中国领导人的思想冲击同样巨大。谷牧带领中国访欧经济代表团等一些重要考察团回国后都向中共中央政治局作了汇报，并向中共中央、国务院写出考察报告。这些报告不仅提供了对外开放、引进外资的可能性，而且提供了这些国家经济发展和管理经济的经验。
这考察强化了中国领导人的紧迫意识和改革意识，并为他们提供了另一种视角，直接推动了国务院务虚会的召开。国务院务虚会从7月6日至9月9日，会议的主题是研究加快中国四个现代化的速度问题。会上在发展速度和引进成套设备方面表露出急于求成的情绪，提出要组织“国民经济的新的大跃进”。然而，这次会议的意义在于它对经济管理体制改革问题进行了大胆、广泛的讨论。在会上有几个东西受到注意：一个是赴南斯拉夫考察的结果;一个是谷牧访问西欧五国的报告;还有一个是胡乔木、于光远、马洪以国务院研究室名义写的《按照客观的经济规律办事，加快实现四个现代化》一文。会上的一些发言很有见解，如姚依林引用列宁的一句话“在狼群中要学会狼叫”，说明要了解资本主义，要善于和他们打交道，很有说服力。华国锋、叶剑英、邓小平、李先念都很重视这次会议。在前后23次会议中，华国锋只有一两次没有参加，在会上发言和插话至少有13次。这次会议虽然是务虚，不作决议，但9月9日李先念的总结报告，集中了会议的主要成果。报告提出，要实现现代化，必须勇敢地改革一切不适应生产力发展的生产关系和不适应经济基础要求的上层建筑，放手发挥经济手段和经济组织的作用。在国务院9月召开的全国计划会议上，进一步明确提出经济战线必须实行三个转变：从上到下，都要把注意力转到生产斗争和技术革命上来;从那种不计经济效果、不讲工作效率的官僚主义的管理制度和管理方法转到按照经济规律办事，把民主和集中很好地结合起来的科学管理的轨道上来;从那种不同资本主义国家进行经济技术交流的闭关自守或半闭关自守状态转到积极地引进国外先进技术，利用国外资金，大胆地进入国际市场。“三大转变”思想的提出，标志着关于经济体制必须改革的酝酿已经成熟。
当然，邓小平不是完全根据他人的汇报来判断世界形势的。邓小平非常清楚中国与世界的差距有多大。1978年，也是邓小平出访最多的一年。年初访问缅甸和尼泊尔，9月访问朝鲜，10月下旬访问日本，11月访问泰国、马来西亚和新加坡，次年初出访美国。邓小平如此频密出访，除了外交需要外，很重要的意图，就是要亲眼看一看世界现代化究竟发展到什么程度，寻找中国可以借鉴的经验。他自己的亲见加上其他考察团提供的信息，强化了他的紧迫意识，也使他的改革思想更加清晰起来。需要说明的是，我们说1978年在改革开放的大方向上酝酿已经成熟，不是指个别领导人，而是指多数领导人，包括华国锋。除了中央高层对改革的酝酿以外，改革的原动力还来自一些地方领导人的主动和群众的自发行动。这主要反映在农村政策方面，1977年11月安徽省委制定的“六条”和1978年上半年四川省委制定的“十二条”，都是从“农业学大寨、普及大寨县”的传统思路之外寻找农业的出路。而少数穷极的农民利用这种已经松动的政治空气走得更远，开始秘密地搞起过去反复批判过的“包产到户”，如有名的安徽凤阳的小岗村。20世纪70年代末中国走上改革之路，具有深刻的内在根源。
二、放权让利：改革的最初思路
尽管改革在1978年已经酝酿成熟，中共十一届三中全会仍然可以认为是一个转折点，因为它以中央全会的权威形式确定了改革开放的方针。不过，十一届三中全会对改革的认识还很初步。从十一届三中全会公报及有关讲话中可以看出，中央领导人最初的改革思路，可以归结为放权让利调动积极性的改革。怎么调动积极性?办法有两条：一是将更多的决策权下放给地方政府和生产单位;一是给予地方、企业和劳动者个人以更多的利益。邓小平把这称之为“经济民主”。与调动积极性的经济哲学相一致，邓小平还提出了一个经济政策：允许一部分人“收入先多一些，生活先好起来”。这的确是一个大胆的政策，首次把利益驱动而不是“革命精神”作为经济发展的主要动力，以承认差距的方法来激励进取，增加财富总量，达到最终惠及全体的目标。这个能够影响全局的“大政策”，把人们积蓄既久的利益动机和致富欲望调动起来。不仅为经济发展注入了新的动力，而且成为经济改革的驱动力。
中共十一届三中全会后的改革与此前改革尝试最大的不同，在于对市场力量的估计上。在1978年国务院务虚会上。许多经济学家批评了要求消灭商品货币关系的“左”倾观点，提出应更多地发挥价值规律的作用。例如，孙冶方重提“千规律，万规律，价值规律第一条”;薛暮桥提出应当为长途贩运平反，要利用市场活跃流通等等。李先念在国务院务虚会作总结时提出了“计划经济与市场经济相结合”的口号。这个口号显然是从陈云1956年的“三为主、三为辅”脱胎而来的。1979年2月22日，李先念在听取中国人民银行负责人汇报时说，他同陈云谈过计划与市场的问题。陈云同意“在计划经济的前提下，搞点市场经济作为补充。计划经济和市场经济相结合，以计划经济为主。市场经济是个补充，不是小补充，而是大补充。”他还说，“国内要竞争一下”。当时对于市场经济和市场调节这两个概念往往是混用的。所以，这里所说的计划经济与市场经济的关系和陈云3月8日在《计划与市场问题》提纲中讲的整个社会主义时期都必须有计划和市场“两种经济”的观点，以及李先念在1979年4月中央工作会议提出的“以计划调节为主，同时充分重视市场调节的辅助作用”的口号，其含义是相同的。邓小平为1978年12月中央工作会议闭幕会讲话所准备的手写提纲，也有“权力下放，自主权与国家计划的矛盾，主要从价值法则、供求关系(产品质量)来调节”这一条。1979年11月，邓小平在会见美国不列颠百科全书出版公司编委会副主席吉布尼等人时指出：“市场经济不能说只是资本主义的。市场经济，在封建社会时期就有了萌芽。社会主义也可以搞市场经济。”这都是讲要在计划经济中引入市场调节和竞争。
陈云率先提出的计划经济与市场调节结合的观点，对突破传统的单一计划体制具有重大意义，成为改革起步和最初方案设计的依据。十一届三中全会以后，关于经济改革的方向，出现过三种设想：第一种设想，以中央各部为主集中管理，适当扩大地方和企业的权限，并在一定的范围内采取一些经济办法。第二种设想，在中央统一领导下，以省、市、自治区为主分散管理。第三种设想，根据社会化大生产的要求，主要采取经济办法、通过经济组织管理经济，实行计划调节与市场调节相结合，在国家计划指导下扩大企业自主权。在国务院财经委体制小组9月草拟的《关于经济管理体制改革总体设想的初步意见》中明确表示：“改革以采取上述第三个方案为宜”。由此从中看出，在经济中引入市场机制的改革方向，在参与决策者中间一开始就很明确。
1979年，经济工作进入调整阶段，4月中央工作会议确定扩大企业自主权、财政和外贸三个方面的“小改”原则。加上农业，改革实际上主要从四个方面起步：
1.扩大国有企业自主权
企业改革是循着放权让利、适当引进市场机制以搞活企业的思路进行的。1978年10月，四川省委在重庆市6家企业实行扩权试点。1979年5月，国家经委、财政部等六个单位在北京、天津、上海选择了首钢等8个企业，进行扩大企业自主权的试点。许多地方和部门积极性很高，纷纷效仿。1979年7月，国务院连续颁布了扩大企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等5个文件，要求地方部门选择少数企业试点。1979年底，试点企业扩大到4200个，1980年6月又发展到6600个，约占全国预算内工业企业数的16%左右，但产值和利润分别占60%和70%左右。扩权内容最重要的有两条：一是在利润分配上，给企业以一定比例的利润留成;二是在权力分配上，给企业以一定的生产计划、产品购销，资金运用的权力，以打破企业是政府机关的附属物、吃国家“大锅饭”的体制。其基本思路是希望把企业经营好坏与企业和职工利益挂钩，以调动企业和职工的积极性。
2.放权让利的农业改革
《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出的25项政策，最重要的是两条：一条是尊重生产队的自主权和所有权;一条是大幅度提高农副产品收购价格，直接增加了农民的收入。前者是“松绑”，后者是“让利”。1979~1982年农副产品收购价连续四年提价，提价的范围和幅度都是建国以来没有过的。在给予生产队自主权和给予农民自由方面，其宽松度大大超过了以往。最初的政策底线有两条：一是坚持“三级所有、队为基础”的人民公社基本制度;一是保障国家对农产品的足额收购。在这个基础上，生产队有权选择自己的经营方式和责任制形式，自主安排生产计划;农民有经营自留地、家庭副业和进入集市贸易的自由。在继续实行统购统销的前提下，农副产品购销体制也开始松动：实行定基数和超购加价、奖售政策，缩小统购范围，减少统购、派购品种，恢复议购议销业务，恢复和开放了农村集市贸易和城市农贸市场，同时允许和鼓励农民在种植业乃至农业之外寻找脱贫致富的门路。
3.在对外开放方面放权
因为邓小平的直接支持，由荣毅仁主持的中国国际信托投资公司于1979年10月成立。7月，五届人大二次会议制定了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，随后国务院颁布了其他有关法规，对外商来华投资、转让技术，在劳务费用、场地使用、税收、利润、生产经营的外部条件和自主权等方面给予一定的优惠待遇。7月，中共中央、国务院批转广东和福建两个省委的报告，决定对两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施。1980年5月，中共中央国务院正式确定在深圳、珠海、汕头和厦门试办“经济特区”。中央对广东和福建两省特别是四个特区，在对外经济活动和经济管理体制试验方面给予了比内地更多的自主权。为适应对外开放的新形势，国务院着手改革对外贸易体制，通过下放进出口贸易经营权，打破外贸部所属公司独家垄断经营的局面。
4.实行中央与省、自治区两级财政新体制
从1980年起，除北京、天津、上海3个直辖市继续实行“总额分成、一年一定”的体制以外，中央对各省、自治区实行了“划分收支、分级包干”的财政体制，改“一灶吃饭”为“分灶吃饭”。财政体制改革预设目标有两个：一方面希望扩大地方财权，为地方注入活力，调动地方发展经济的积极性;另一方面希望增强地方政府增收节支的积极性，承担起财政平衡的一部分责任，“在中央统一领导和计划下，各过各的日子”。
这些以放权让利，调动积极性为目的的改革，却从多方面引入了市场因素。农村政策的调整和农产品购销体制的松动，使城乡农贸市场恢复了很久没有过的繁荣和热闹。一些城市如广州等地率先放开蔬菜和鱼类等鲜活产品的价格，市场供应很快丰富起来。扩大企业自主权的改革使试点企业开始关注市场，在同行业中引起了竞争;企业获得产品自销权，使一部分生产资料开始作为商品进入了市场;市场竞争产生了市场价格，双轨制价格初步形成;生产领域双轨制运行，推动了计划外生产的扩大，也创造了市场生成和发育的空间，为非公有制经济的发展创造了条件。
三、从强调“市场调节”到强调“计划经济”
1980年3月17日，成立了中央财经领导小组作为中央经济决策机构，相应撤销原国务院财政经济委员会。这时，在中央财经领导小组周围，形成了一个主张“社会主义商品经济”的改革学派，主要代表人物是薛暮桥、杜润生、于光远、马洪、廖季立等人，其中首推薛暮桥。改革学派的形成得益于两方面的思想资源：一方面是对中国过去20多年经验教训的系统总结和反思;另一方面，是由于国际交往的扩大。1979、1980年，出国考察热持续升温，最有意义的是对日本、美国、德国、匈牙利等国经济管理体制进行的综合考察。国外经济专家和经济学家也频繁应邀来访，外国经济学各种学派的思想和著作开始系统地介绍到国内，大大拓展了人们的视野。对苏联、南斯拉夫、匈牙利三种社会主义经济体制模式，中国领导人和理论界对匈牙利模式表现出更大的兴趣，但从未考虑过照搬哪一些模式。然而，正是在总结中国自己的历史经验的同时吸收国外经验，了解和研究国外各种经济理论，逐步形成了以建立“社会主义商品经济”体制为核心的整套观点和政策主张。
1980年初夏，薛暮桥在为国务院体制改革办公室起草的《关于经济体制改革的初步意见》中明确指出：“我国现阶段的社会主义经济，是生产资料公有制占优势，多种经济成分并存的商品经济。”“我国经济改革的原则和方向应当是，在坚持生产资料公有制占优势的条件下，按照发展商品经济的要求，自觉运用价值规律，把单一的计划调节改为在计划指导下，充分发挥市场调节的作用”。这份文件提交到9月中央召开的省、市、区第一书记会议上，薛暮桥在会上作了一个说明，他说：“在我们起草这个文件的时候，深深感到所谓经济体制的改革，是要解决在中国这块土地上，应当建立什么形式的社会主义经济的问题，这是社会主义建设的根本方向。将来起草的经济管理体制改革规划，是一部‘经济宪法’”。薛暮桥的意见的实质是建立以市场为基础的经济体系。他的话给国务院主要领导人以重大影响，但是，这一改革思路在决策层未能成为共识，未能确定为政府的决策。
1980年的经济形势不利于发展社会主义商品经济的主张在决策层取得优势。这一年从一方面看，是开国以来少有的很好的经济形势。经济搞活了，保持持续较快增长，市场供应改善，城乡人民收入均有增加，人民生活的改善幅度多年未有。从另一方面看，又出现了严重的困难。最显著的标志是1979、1980年两年连续出现巨额财政赤字，1979年赤字170余亿元，1980年120余亿元，到1980年物价稳不住了，商品价格上涨6%，其中城市上涨8.1%，农村上涨4.4%。决策层把它视作危机的信号认真对待。出现这种困难既有历史遗留因素，也有新的因素。新因素包括1979年开始的以还生活欠账为内容的经济调整步子迈得太大，农产品提价、职工提薪、奖金发放、安置就业、政策退赔以及扩大企业和地方财权等，使财政支出大幅增加;另一方面，由于决策层对调整意见不统一以及来自地方和部门的阻力，使调整方针没有得到很好贯彻，基建规模压不下来，而且出现了预算内投资压缩预算外投资增加。这显示出经济调整与放权让利改革之间存在矛盾。放权让利改革搞活了经济，却也引出了新问题。一方面，放权仍然有限，在企业留利、原材料供应、劳动管理体制、工资制度、计划外生产等方面企业权力还很小，对搞活企业的作用有限。另一方面，集中管理的价格体制和不合理比价，各工业部门利润水平相差悬殊，最为典型的是，成本利润率石油行业比煤炭行业高出100倍，造成苦乐不均、不公平竞争和相互攀比。同时，在没有预算硬约束的制度下，试点企业出现“截留税利，乱摊成本，滥发奖金和补贴”等行为，放权让利改革效应递减。财政分级管理使地方利益强化，“少数地区已经开始出现‘割据’的苗头，不但上下争利，而且阻碍经济的横向的联系”。在城乡之间、地区之间争夺原料，重复建设，盲目生产，以小挤大，以落后挤先进的混乱现象也有所发展。对外经济交往中也出现了多头对外，自相竞争，“肥水落入他人田”的现象。
对于经济困难和混乱的原因，有两种不同的解释。主张保持计划经济主体地位的政治家和理论家坚持认为，困难是由过分强调商品货币关系引起的，他们不赞成把市场调节与计划经济并提。改革派经济学家则认为，困难之所以发生，并不是因为进行了改革，而是因为改革的办法不适当。薛暮桥最早明确地指出放权让利改革(他称之为“分配改革”)有局限性。主张把改革的重点放到“物价管理体制改革”和“流通渠道的改革”方面去，逐步取消行政定价制度，建立商品市场和金融市场。不过，大多数人都赞同，当前调整是当务之急，改革要服从调整。毕竟稳定是头等重要的事。决策层不仅认为经济中“潜伏着一个很大的危险，搞得不好，可能爆发经济危机”，而且认为经济不稳定可以引起政治形势不稳定。陈云的两句话引起高层高度重视，他说：“经济工作搞不好，宣传工作搞不好，会翻船。”在1980年12月召开的中央工作会议上，确定了“经济上实行进一步调整，政治上实现进一步安定团结”的方针。1981年，经济调整加大了力度，为压缩计划外投资，采取紧急刹车措施：借用地方财政存款、向企业和地方政府发行国库券、暂时冻结企业存在银行的自有资金、紧缩银行贷款。基建投资比上年减少126亿元，积累率回落到28.3%，物价趋向稳定，赤字减少到35亿元，调整成效十分明显。
调整，“必须加强集中统一”，“最后的落脚点是中央集中统一”。调整的这种客观要求使坚持计划经济主体地位的观点在政治上占据了上风，主张社会主义经济应是商品经济的观点甚至受到指责。从1981年第二季度起，一些人公开批评社会主义经济是商品经济的观点。他们认为，1979~1980年国民经济调整计划受到冲击，原因就在于过分削弱了指令性计划，动摇了计划经济，过多提倡指导性计划和市场调节。中央正式文件的提法也有变化。中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中的提法是：“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用”。中共十二大强调：“以计划经济为主，市场调节为辅”。从1979年到中共十二大，在计划与市场的关系上基本原则没有区别，但强调的侧重点有所改变。1979年强调的是“市场调节”，1981年以后强调的则是“计划经济”。1982年底、1983年初，陈云多次把实行统一计划与搞活经济的关系比喻为“笼子”与鸟的关系。从总体上看，决策者的改革思路没有超出适当引入市场机制以完善计划经济的框框。
四、改革在“体制外”取得突破性进展
1981年以后，经济改革方向仍处于不甚明朗的状态，但改革并没有停滞。提出计划经济为主，并不排斥继续发挥市场调节的作用;强调改革服从调整也不意味改革停顿。搞活经济的初衷没有变，已经推出的改革措施不可能退回到老路上去。原则是“有利于调整、有利于搞活经济的改革必须坚持进行”。事实上，中央和国务院对改革的领导和研究进一步加强。1982年5月31日，成立了国务院总理兼主任的国家经济体制改革委员会。从1981~1983年，国务院体改办和体改委先后拟制了三份改革意见和方案。
关于国有企业的改革主要循着两条线进行：一是在扩大企业自主权试点企业实行经济责任制。经济责任制包括国家对企业实行的经济责任制和企业内部的经济责任制。其目标是使企业在获得自主权的同时承担起相应的经济责任，促使企业适应宏观目标的要求。责任制的核心是国家与企业的利润分配。办法有三种：一是利润留成，二是盈亏包干，三是以税代利、自负盈亏。1981年，在国营工业企业中普遍推行经济责任制，配合以企业整顿。承包制或许受到农村包产到户成功的启发，但城市改革要复杂得多。决策层认为，“实行利改税是改革的方向”，希望通过利改税一举达到既搞活企业又保证“国家得大头”的双重目标。利改税分两步推行：1983年推行的第一步利改税，是利税并存;1984年开始考虑实行第二步利改税，即从“税利并存”逐步过渡到完全以税代利。二是推进国营企业的改组和联合。这被看作既有利于搞活又有利于调整的一项改革。当时35万多个大中小国有工业企业束缚于部门所有制和地区所有制之中，无法适应现代化大生产的要求。在改革的最初酝酿中，就把工业改组，建立企业性工业公司(总厂)作为改革的重要内容。工业改组从1978年在北京、天津、上海、辽宁等地开始试点。1979年，在全国扩大试点。1980年，在经济管理体制不能大动的情况下，决策层对改组企业抱有很大期望。7月1日，国务院作出《关于推动经济联合的暂行规定》，希望通过组织各种形式的经济联合体，加强横向经济联系。其用意在于：在难以自上而下打破行政隶属关系的情况下，鼓励自下而上、循序渐进地脱离地区封锁、部门分割的体制。改组与联合取得一些进展，但也遇到了部门利益和地区利益的严重障碍，不得不借助行政干预的力量。企业改组联合也出现了一些中央部和省厅局借机收厂收权的问题。行政权力过多地介入，组建起来的公司中，真正的企业性公司仍是少数。
国有部门的改革虽然取得一些进展，但受到整个体制的约束难以完全奏效。1981年至1984年间，经济改革真正出现突破的不在国有部门，而在非国有部门。
1.农村改革率先突破
最初的农业政策，基本属于调整的范畴或属于放权让利改革，并没有把体制革新提上日程。然而，正是十一届三中全会提供的比较宽松的政治环境，引导出农村管理体制和经营方式的重大变革。放宽农村经济政策，为农民松绑解禁，使农民获得了过去所没有的自主权和选择权;调整宏观农业政策，让利于民，又使农民的选择获得了利益刺激。于是，农民渴望已久的对包产到户和包干到户的选择，势不可挡。农村出现的这股潮流，在城市引起了广泛的争论。在传统的观念中，农业集体化是必须坚持的社会主义核心价值，“包产到户还是社会主义吗?”反对的声音很多，但支持者也不在少数，包括中央和地方许多官员。单有农民的选择，没有一批官员的同情、默许、支持和政策的跟进，农村改革也不可能在短期内取得全国性的突破。农村改革对增产的显著效果为自己开辟了道路，既给农民带来好处，又丰富了城市居民的餐桌，同时满足了政府足额收购的要求。相对于城市工业，农业是计划控制较为薄弱的部门。因此，从意识形态上提出的反对意见不足以阻止改革的进程。到1983年底，中国已有1.75亿农户实行了包产到户和包干到户，占农户总数的94.5%。包产到户动摇了人民公社制度的根基，1985年6月，全国全部完成政社分设，延续27年的人民公社体制最终退出历史舞台。
2.非国有经济的恢复和发展
重新发展起来的各种集体(合作)经济和个体(私人)经济来源于城乡两部分。城镇非国有经济包括个体经济的恢复发展没有遇到太大思想障碍，并不是因为理论上率先突破，而是因为迫于现实压力。2000万人待业是20世纪70年代末最具“爆炸性”的社会问题之一。为了缓解就业压力，各地政府在向现有单位硬性分派就业人员的同时，开始考虑在国有部门之外开辟新的就业门路。中央的政策逐步放开，允许并积极鼓励城镇集体经济和个体经济的发展，鼓励劳动者多渠道就业和自谋职业。城镇非国有经济再次获得发展机会。个体经济的恢复最快，主要从事手工业、商业、饮食、运输、建筑修缮以及各种服务业。值得注意的是，再次出现小型个体工业，从业者38万人。农村个体经济的产生，则是包产到户和多种经营两项改革引导出来的结果。到1983年底，农村个体工商业发展到419.5万户，538万人。在城乡个体经济中发展出雇工经营的私人企业，是一个自然过程。然而，这里又触及一个核心价值：社会主义是否允许“剥削”。中央的政策开始是：允许带两个徒弟请五个帮手。但现实很快突破了这个限制，结果引起很大争论。《人民日报》等报刊上展开了持续的讨论，一时间众说纷纭，莫衷一是。中央的方针是：“不宜提倡、不要公开宣传，也不要急于取缔”，“看一看再说”。这个方针的提出，对决策者来说，多半出于绕过争论的策略考虑。把选择权再次留给了实践，留给了群众，事实上默许了雇工经营的自发发展。于是，以1984年为拐点，城市特别是农村的雇工大户和私营企业开始成批地产生。
在非国有经济的发展中，乡镇(社队)企业的异军突起具有特别的意义。社队企业是农村早期分工的积极成果。20世纪80年代前期，社队企业没有萎缩反而出现了大发展的势头，出乎许多人的预料。对于社队企业的发展，始终存在赞扬和质疑两种声音：赞扬者将其视为农村现代化的可喜趋势;质疑者将其看作是对国有经济的冲击，甚至是“挖社会主义的墙角”。在政策上有扶植(如减免税收)，也有限制(如“三就地”)。然而，无论赞扬还是质疑，社队企业都不会被约束在政策圈定的范围内，改革释放出来的农民的创业冲动，为其开辟出一块市场新园地，也获得了越来越积极的政策支持。1984年，中央先后发出一号、四号文件，充分肯定社队企业在农业和农村发展中的历史性意义。各地政府也都把发展社队企业作为扩大财源、提升政绩的途径大力扶植。社队企业在这一年出现了突破性发展的势头，出现联户办和个体办企业的热潮，此后，社队企业的称谓也被乡镇企业所取代，乡镇企业成为农村经济的重要支柱。
3.对外开放的重大进展
1978年确定的成套设备大引进计划超出了当时国家偿还能力和国内配套能力，在调整中不得不压缩或延期执行，有些引进项目甚至不惜承担毁约赔付的损失。然而，这并没有影响中国对外开放的步伐。相反，1979年以后，中国封闭的经济真正开始对外开放。利用外资的工具和渠道大大扩展了，世界银行、国际货币基金组织以及国际农业发展基金会成为中国利用外资的主要来源之一，另一类为政府贷款。同时采用了补偿贸易、海上石油合作勘探开发和其他资源开发、租赁业务、对外加工装配业务、国际信托投资业务、发行国外债券等利用外资的新工具。具有突破性意义的是吸收国外直接投资。到1983年底，举办中外合资企业190家。建国30年以后，外商重返中国，“三资企业”在中国注入了市场经济的新因素。对外开放在地域上采取了逐步扩大的办法。1979年，广东、福建两省被赋予采取特殊政策和灵活措施的权限;1980年，正式建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。对办经济特区，决策层存在积极和谨慎两种态度。1982年2月，中共中央书记处召开广东、福建两省座谈会，经济特区政策继续推进，但拒绝了其他省、市办特区的要求。特区建设得到了来自党和国家领导人的直接支持和内地省市的积极参与。1984年春节前夕，邓小平先后考察了深圳、珠海、厦门三个特区，回京后即提出对外开放是“放”而不是“收”的方针，建议扩大开放沿海城市。5月4日，中共中央、国务院决定开放14个沿海港口城市。由此掀起了中国对外开放的第二个高潮。
五、改革思路的重大突破
1984年10月，中共十二届三中全会通过关于经济体制改革的决定，标志着中国改革总体思路的一次重大突破，从批判“社会主义商品经济论”转到肯定社会主义经济是“有计划的商品经济”。短短两年时间，为什么会发生如此重大的转变?它又是怎样在决策层取得共识的?
首先是实践的推动。经过几年改革，中国经济的构成悄然发生了重要变化。国有经济以外的多种经济成分迅速增长。到20世纪80年代中期，包括集体经济、个体经济、私营经济和外资企业在内的非国有成分在整个国民经济中占据了重要地位，极大地促进了市场竞争格局的形成。农村改革对中国走上市场化的先行示范作用尤其不可忽视。一个有意思的现象是：不管政界和理论界有什么争论，农村改革却始终坚持着市场取向。农村改革本身就是一个市场化的扩展过程：家庭联产承包责任制后，市场机制引入农业和农村经济，乡镇企业从一开始就生存于计划外空间，它的异军突起是―个成功发挥市场机制作用的典范。国有部门的局部改革也使宏观管理体制出现不同程度的松动。中国经济初步形成体制内与体制外两种经济并存，计划内与计划外“双轨制”运行的格局。这种体制的变化，一方面，带动了整个国民经济的发展。特别是农业改革的成功，从供给和需求两个方面有力地推动了整个国民经济的增长，支持了城市改革，使改革的声誉提高，支持率激增。另一方面，提出了进一步改革的要求。
随着加快改革的呼声渐高。1983年1月，胡耀邦在全国职工思想工作会议上作题为《四化建设和改革问题》的长篇报告，提出“全面而系统地改、坚决而有秩序地改”的改革总方针。4月19日，中共中央、国务院印发的《赵紫阳在听取全国工业交通工作会议情况汇报时的讲话》中也提出“改革的步伐要加快”。赵紫阳解释说：“调整也好，整顿也好，如果不同改革结合，是很难进行下去的。”1984年初，邓小平对四个特区的视察和他关于扩大开放的讲话，进一步提升了加快改革的热度。1983年末至1984年初，经济领导部门专门研究了怎样改善国有企业素质的问题。5月，国务院发布了“扩权十条”。越来越多的人认识到，新旧体制并存状态不能持久，必须进一步改革，建立统一的国内市场。
1983、1984年在国内兴起的关于新技术革命的广泛讨论，从另一个方面加强了改革的舆论。西方所谓第四次产业革命的观点，受到中央领导人的重视。1983年10月9日，赵紫阳提出要组织研究新技术革命和我们的对策问题。他认为，这次新工业革命对中国向“四化”进军来说，既是一个机会，也是一个挑战。时机用得好，可以缩短差距;漠然视之，就会被甩得更远。胡耀邦积极支持，要求各级领导“用心看一看”。国务院和上海市分别组织了专家小组研究对策。1983年11月5日，国务院几家机构联合举行“新的产业革命及我们的对策”研究动员大会，从1984年3月起，中央、国务院机关开办了20期的系列讲座。全国兴起了一个热潮。专家及部门提出的对策各异，但有一点是一致的：新技术革命对于中国现行的体制、经营思想和低效率状况确是一个严峻挑战。面对挑战，必须加速改革开放。
中共中央决定在即将召开的中共十二届三中全会上通过一个有关经济体制改革的决定，为改革确定方向。这个《决定》从1984年6月就开始起草。改革思路的突破就出现在起草过程中。吴敬琏回忆说：最初一个多月搞出一个提纲，还没有脱离原来的调子。在向胡耀邦汇报时，胡耀邦对提纲很不满意，更新调整了起草班子。这时，政界和学术界的一些人开始酝酿为商品经济恢复名誉。马洪受命组织中国社会科学院的几位学者撰写了一篇为商品经济翻案的文章，送请一些老一代革命家征求意见，意在试探反应。使他们喜出望外的是，文章不但没有招来批评，还得到了原来以为会持强烈反对意见的某位老同志的称赞。这样，赵紫阳就在9月9日给胡耀邦、邓小平、李先念、陈云写了一封信，就计划体制、价格改革、国家领导经济的职能等问题，提出了一些想法，征询他们的意见。赵紫阳在信中提出：“各项改革都牵涉到计划体制，这是经济体制的核心。”“社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。计划将通过价值规律来实现，要运用价值规律为计划服务。”“计划第一，价值规律第二，这一表述并不确切，今后不宜沿用。”当前和今后的方针“应该是逐步缩小指令性计划，扩大指导性计划”。邓小平、陈云分别于9月11日和13日批示同意。陈云的批示还特别说到：“对五十年代适用的一些做法，现在不能也不应该套用。”说明他的观点也是随实践而发展的。从这时开始，决定的起草工作有了新方针。
中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》写道：“就总体说，我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济。”决定的提法没有直接否定计划经济，而是以重新解释计划经济的方式提出问题。先说社会主义经济是计划经济，再说社会主义计划经济是有计划的商品经济，落脚点放在商品经济。这反映了当时的认识阶段，也是改革者的一个策略。它使中央的提法前后保持衔接，既有利于全党达成共识，又从实质上确定了中国改革的市场取向。发展商品经济，实质上就是要发展市场经济。这个决定虽然有不够完善的地方，但毕竟实现了社会主义理论的重大突破。邓小平高度评价说，它“是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学”，“这次经济体制改革的文件好，就是解释了什么是社会主义，有些是我们老祖宗没有说过的话，有些新话。我看讲清楚了。”陈云也表态说，“这个文件非常重要，是一个很好的文件。”决定的通过，标志中国改革从局部试点开始转向以市场为取向的全面改革。
文章来源：2004年第5期
