改革开放以来，特别是2008年汶川特大地震发生以来，随着经济社会发展和国家治理体系变化，中国的救灾体制处在不断改革发展中，在纵向关系、横向关系及内外关系三个维度，分别表现出可控性放权、多层次协调、规范性参与三大动向。
救灾体制是指不同主体在救灾工作中的机构设置、管理权限划分及其相应关系的制度总和。救灾体制包括纵向关系(不同层级政府之间)、横向关系(同级政府不同部门之间)以及内外关系(政府与社会之间)三个维度，集中反映了救灾过程中的权责配置状况。
纵向：可控性放权
处理好中央和地方关系，对我国这样一个大国来说是一个十分重要的问题。新中国成立后，我国形成了“灾民找政府、下级找上级、全国找中央”的救灾格局。与此相适应，我国建立了中央总动员的集中型救灾体制，中央在重特大灾害抢险救灾中起着领导和主导作用。首先，中央是救灾的直接指挥者，灾后委派高级别官员奔赴灾害现场进行救灾指挥调度;其次，中央是救灾的直接动员者，灾后发动全国范围内各级各类资源开展救灾;再次，中央是灾害损失的直接评估者，负责确定灾害损失，据此分配重建资源，牵头开展灾后重建工作。这种中央总动员的集中型救灾体制在唐山地震、汶川地震等重特大灾害发生后得到充分展现，集中体现了中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势。
近年来，中国开始调整中央总动员的救灾体制，提出并实行“地方作为主体”的救灾新思路，着力强化地方的主体意识、主体责任、主体作用。强化地方的主体责任，并不是意味着中央对救灾不承担任何权责;实际上，以地方为主的救灾体制是一种中央指导与地方指挥相结合的可控性放权体制——重特大灾害发生后，救灾工作以地方为主，中央通过向灾区派驻工作组等方式，发挥指导、协调、督促、调查等作用。这正如李克强总理在2013年“4·20”芦山7.0级强烈地震发生后所提到的，“救灾要科学有序，由四川省为主指挥抗震救灾，国务院派一个工作组在那儿，由四川省作为需方，我们是供方，他提单子，我们给条件，保证抗震救灾有序进行，使死亡人数降到了最低程度。中央决定对此后类似灾害，都以此机制展开。”横向：多层次协调
救灾是一个多主体协同应对的过程。处理好不同部门、不同地区、不同行业、不同系统之间的关系，构建统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的跨组织协调机制，实现横向不同主体之间在救灾中的快速联动、任务分解、资源共享，是救灾工作的重要任务之一。
新中国成立后，虽然也设立中央救灾委员会、中央防汛总指挥部等若干日常性跨部门协调机构以及重特大灾害临时性领导小组等非常设机构，但当时建立的主要是以部门为主的分类管理救灾体制，由专门部门应对单一灾种。在这种体制下，救灾任务分散在防汛抗旱、抗震减灾、民政救灾等相关职能部门，各个系统纵向组织指挥有力，需要进行横向协调的事项不多。分类管理体制的优势是专业性强，根据各类灾害的特点有针对性储备力量和资源，各部门各司其职、各负其责，而且上下一致，纵向组织指挥有力;其劣势是协调性不足，各部门互不隶属，在发生复合型灾害需要开展横向协作时往往存在困难，资源浪费较严重。
随着灾害越来越具有跨界性质，建立跨地区、跨部门、跨行业的救灾协调联动机制，成为一项重要任务。近年来，我国逐渐建立了一套由政府应急管理办事机构，如减灾委员会、抗震救灾指挥部、防汛抗旱指挥部、地质灾害应急指挥部、森林防火指挥部、气象灾害防御指挥部等议事协调机构，以及部门间、地区间、军地间、条块间协同联动机制等为内容的多层次救灾协调机制，并通过各级各类救灾预案予以规范，以加强对救灾工作的统筹指导和综合协调，减少部门化分类管理体制存在的问题。例如，2013年“4·20”芦山地震发生后，四川省立即启动I级地震应急响应，消防、安监、卫生和省军区应急救援队伍迅速赶赴现场救灾;省委省政府成立抗震救灾指挥部，由省委书记任指挥长，省长和省委副书记任副指挥长，17位省军级领导任成员，指挥部下设省总值班室、医疗保障、交通保障、通信保障、救灾物资、宣传报道六个分组，全面指挥和领导抗震救灾工作。
为从应对单一灾种向综合减灾转变，加强横向跨组织协调，2018年3月，我国把分散在9个职能部门、4个议事协调机构的13项救灾职责进行整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中共中央2018年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》强调，应急管理部要“明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制”。国务委员王勇在关于国务院机构改革方案的说明中指出，应急管理部的重要职责之一是“建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设”。
内外：规范性参与
救灾是一个开放有序的系统，既需要发挥政府的主导作用，也需要全社会的广泛参与。面对各种灾害，政府通常占据核心地位，但由于政府自身在资源分配、人员结构、组织体系等方面的局限，不可避免地存在着失灵现象，需要社会力量、市场机制的积极参与。
在改革开放前计划经济时代“强政府—弱社会”的管理格局下，救灾是在各级政府特别是中央政府的统一领导下进行的。灾害发生后，灾民找政府、下级找上级、全国找中央，社会力量、市场机制的参与非常有限。改革开放后，随着经济社会快速发展和改革开放不断深入，我国的社会力量、市场机制开始发展壮大，参与救灾的热情持续高涨，逐渐成长为救灾工作的重要力量。2008年被誉为中国的“公益元年”“志愿行动元年”，社会力量、市场机制开始广泛参与救灾工作。在汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震等重特大自然灾害发生后，大量社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等积极参与救灾，发挥了重要作用。不过，由于参与救灾工作的政策法规、协调机制、服务平台尚不健全，社会力量和市场机制参与救灾依然存在信息不对称、供需不匹配、活动不规范等问题，参与救灾工作的效率不够高。
近年来，在进一步鼓励社会力量和市场机制积极参与救灾的同时，应进一步强调规范社会力量和市场机制在救灾中的作用，营造社会力量和市场机制有序参与救灾的政策环境和活动空间，促进社会力量和市场机制更好地发挥作用。
2015年5月，习近平总书记指出，要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全。2015年10月，民政部印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，就支持引导社会力量有序参与救灾作出规范;2016年，习近平总书记在河北唐山调研考察时指出，要全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，在建立防灾减灾救灾宣传教育长效机制、引导社会力量有序参与等方面进行努力。2016年发布的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出，要坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与，“更加注重组织动员社会力量广泛参与，建立完善灾害保险制度，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力”。2014年，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(“新国十条”)，对建立巨灾保险作了明确部署。2016年，中国保监会与财政部联合发布《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，并在深圳、云南、宁波等地相继启动巨灾保险试点。■
