西宁府新志
“满洲殖民主义”是20世纪90年代在美国学界曾经流行的一个概念，试图将清朝视为一个殖民帝国，将其在西北内亚边疆地区的拓展和有效管理纳入帝国殖民话语体系，其中理藩院被认为是支持这一观点的关键。但实际上，清朝在18世纪中期彻底平定西北后，开始对过去理藩院体制进行积极调整，逐渐在天山南北和阿尔泰山地区建立起一套军机处统辖之下的将军、大臣驻防体制，并借此将国家权力延伸到边疆地区的基层社会，进一步推进国家构建，为晚清新疆建省、向近代主权国家过渡奠定了基础，这与西方学者所谓的“帝国主义”“殖民主义”大相径庭。
理藩院并非殖民管理机构，也并非清朝管理内亚边疆的唯一、不变的模式
理藩院的前身为蒙古衙门，成立于1636年，1639年改称理藩院，一直负责蒙古地区事务的管理，“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚，尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德”。这意味着理藩院代表国家掌握藩部地区的统一政令、司法审判，并制定藩部王公封爵俸禄制度，及定期觐见皇帝的规定等事务，是清朝对藩部地区具有国家基本管辖权的体现，也是国家走向大一统的象征，与西方英法等列强17世纪-19世纪推行殖民主义政策的殖民部有天壤之别。
殖民主义至少有两个明显的特征：一是宗主国通过向殖民地国家商品输出和原料掠夺获得巨大经济利益，来解决宗主国本身的财政问题。二是通过移民来实现对这些殖民地的宗主统治。这两个方面都是通过宗主国的殖民部来实现。
清朝虽然实现了对藩部地区的统一管理，但并没有对蒙藏地区进行经济掠夺，相反中央政府要给藩部地区的王公贵族、活佛喇嘛各种形式的封赏，内地各行省也要按照“协饷”制度将大量的真金白银运往新疆，以解决当地的财政困难。同时，清朝在蒙古地区实行封禁政策，禁止内地汉人随意进入草原进行垦殖。对进入新疆东部地区谋生的汉人，则由州县管理，属陕甘总督的辖区。可见，清朝对藩部地区的管理，与西方殖民主义的宗旨完全相悖。
而且，理藩院体制并非清朝管理内亚边疆的唯一、不变的模式。至少从乾隆时期开始，在藩部地区设置驻防将军、大臣的做法，成为一种与理藩院体制并行不悖、迅速扩展的制度。乾隆以前，清朝在蒙、藏、疆及青海各地，仅设右卫将军、热河总管、驻藏大臣、青海办事大臣、定边左副将军4处驻防。到乾隆时期，清朝沿西、北两路在藩部地区密集设置将军、大臣，增加到23处驻防，并将以前所设之驻防在制度上整齐划一。
有的学者已经关注到这种密集的驻防体制相对原有的理藩院体制而言，实际上代表着中央集权的强化，并且满汉大臣在藩部地区的驻防，其权力并不局限于军事，也涉及民事管理。但这种中央集权是如何实现的?驻防大臣所代表的中央权力在边疆是直接深入基层社会的管理，还是依赖当地的社会精英?这不仅关系到国家构建行为的成功与否，也往往成为认识清朝国家性质的一个标准。笔者认为，至少到乾隆时期，随着新疆战事平定，清朝在内陆亚洲边疆地区统治趋于稳定，清朝对藩部地区的管理重心经历了一个从理藩院体制向驻防将军、大臣体制的转变。
驻防将军、大臣体制体现了清政府对边疆地区集权的加强和民族国家的建构过程
对于驻防将军、大臣体制与以往理藩院体制的不同，我们可以以青海办事大臣的设置为例做个简单比较。根据杨应琚所纂《西宁府新志》记载:“自雍正元年以前，俱选派理藩院司员。自二年平定青海之后，皆简大臣驻扎郡城以总理之，间遣部郎协理”，体现了这两种体制之间的差异。而且这两套系统前后相继，有一个很重要的时间差，代表着最高统治者管理藩部事务政治思路的转变。在藩部地区设置的驻防将军、大臣，其权力体系和权利内容，不仅与理藩院完全不同，即使与内地八旗驻防相比，也有所不同。
实际上，乾隆帝曾明确表达设置这些驻防大臣的目的，即以高级别的官员坐镇各城，强化其权威，否则不足以震慑那些王爷、伯克。从权力体系来看，西北两路将军、大臣向上直接接受军机处的统辖，向下则可以直接介入所在地区的基层社会事务。
清朝西北两路的将军大臣都是以雍正时期与准部的战事为背景设立的，从设置伊始便与军机处联系在一起。在清朝向藩部地区推行集权政治的过程中，军机处至少在两方面起着重要作用：一是藩部地区驻防将军大臣及各级官员的选任，和对他们的权力进行设计;二是负责藩部地区与行省地区之间官员的调任，整合内外政治力量。直至清代结束，军机处在皇帝之下一直掌控着西北两路军务，权力未曾旁移，代表着清朝以中央集权思想来保持对边疆地区直接控制的政治上层设计。
另一方面，在天山南北的驻防大臣掌握了这样几种关键性权力：第一，统帅驻军、维护边防，对边境卡伦的设置和定期巡视是驻防大臣的首要职责，意味着对国家边界的保护。第二，北疆蒙古各旗王公、南疆各城伯克的觐见、任命都通过当地的驻防大臣。第三，驻防大臣掌握着当地的财政、税收，虽然他们不介入伯克征收税赋的具体事务，但伯克征税的名目、数量都须报驻防大臣批准，所有税赋均汇总到驻防大臣，与内地各省协济之饷，统一掌握。第四，掌握当地的司法审判权，不独北疆蒙古人之间的纠纷须由将军大臣裁决，即使南疆各城民间司法纠纷，虽由伯克审讯，但须报大臣审定。第五，对外贸易、商税征收更是由伊犁将军、参赞大臣奏请中央批准，由当地大臣实施。
在这几项权力中，军事权、外交权本属一国中央，延伸到南北疆，不足为怪，但如果连司法权、贸易权、地方治安维护都由国家派驻的大臣掌握而没有付诸地方精英的话，那么足以证明国家权力向边疆地区基层社会的强势延伸了。魏源在《圣武记》中载：“各城大臣不相统属，又距伊犁将军窎远，恃无稽察，威福自出”。而在办事大臣“威福自出”背后，是国家权力随着驻防大臣的设置延伸到草原、高原和绿洲深处。相比理藩院体制，驻防将军、大臣的设置更能体现清朝中央和皇帝集权的意志，强化中央对藩部地区的管辖。同时，这种力量向藩部地区的输入，又以内地行省区为依托，离不开中原江南的倾力支持，清朝必须在将集权政治推行到藩部地区的国家构建过程中，强化内地与藩部地区的互动关系及整体性。因此，“新清史”所谓清朝依赖内亚边疆地区代理人进行统治的观点也是站不住的，至少他们没有看到清朝这种权力体系的动态变革。
所谓“理藩院”为“殖民省”的“满洲殖民主义”观点是难以成立的
笔者之所以要重视驻防清代藩部地区将军大臣的权力设置，不仅因为它代表着中央集权体制向边疆地区的延伸，而且因为它也成为晚清新疆建省的政治实践基础，在一定程度上构建了清朝走向近代国家的路径。
因此，清朝在18世纪陆续设置的将军、大臣体系，目的是要在藩部地区西北两路建立起一套集权政治，这在理藩院体制基础之上的超越，意味着清朝中央不再仅仅依赖边疆地区的地方精英管理地方，而是希望建立更为通畅的中央集权制度，代表着国家制度的变革。理藩院仍在，并一直掌握着藩部地区的封赏、划界等权力，然而，它不是全部，旧有机制也并非一成不变。在新疆地区新的治理机制的建立，有助于进一步巩固清朝作为一个多民族统一国家的性质。而晚清建省则在驻防将军、大臣管理体制的基础上，将过去的藩部变成行省。在这其中，中央集权体制一直是隐含而不间断的主线，也是体制变革的主要动力。从这个角度来说，持“满洲殖民主义”观点的西方学者并没有看到清朝管理边疆体制的这种转变，而是把其理论建构在理藩院体制基础之上，显然缺乏对历史事实的细致考察。
其实，早在20世纪80年代，王钟翰先生就曾对外国学者把“理藩院”翻译成“殖民省”的做法提出批评，而以理藩院体制为基础的“满洲殖民主义”观点不过是对过去西方学者的观点做了一个新的翻版，并无什么新意。
(作者为中国人民大学清史研究所教授)■
