摘要: 从结构—功能主义的视角出发，构建“体系—过程—政策”的解释框架，尝试剖析《中国共产党党内监督条例》所发挥的政治功能。《条例》在体系上强化中国共产党在治国理政中的领导核心地位，包括巩固政治体系内中国共产党的领导核心地位;提升社会公众对中国共产党的认同度和信任水平;保障执政体系在选人用人上坚持以德才兼备为导向。在过程上构建利益表达、利益综合的吸纳机制，加强整合社会的能力。在政策上形成了党内外监督问责合力，有效推动政策落实。
作者: 宋雄伟，国家行政学院政治学教研部副教授。
办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党，从严治党。为适应全面从严治党的需要，解决党内存在的突出矛盾和问题，党的十八届六中全会重新修订通过了《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)，继续加强和完善党内监督，维护党的团结统一，保证立党为公、执政为民。《条例》充分体现了继承与创新的统一，又全面总结了党的十八大以来党中央推进全面从严治党的生动实践，深入分析了党的建设面临的新问题新情况。在实现两个“百年目标”的关键节点，在实现中华民族伟大复兴的关键时期，《条例》的出台对加强和规范党内政治生活、加强党的领导、净化政治生态发挥着重要的政治功能，具有重要的时代意义。
一、“体系—过程—政策”的解释框架
结构—功能主义是中西方学者研究社会科学问题的一种有用视角，也是一个重要的理论流派。结构—功能主义将社会看成一个有机联系的系统，由不同的部分按照一定的规律共同构成，相互影响，相互制约，相互促进，并对整体发挥重要的影响。政治学研究者们也将结构—功能主义引入了政治学的研究中，深入探讨了政治体系中的政党、国家、政府或民族等不同类型的结构及产生的相应功能，同时指出，结构是角色的组合，描述一个政治结构也就说明了各种角色之间的联系。阿尔蒙德将政治结构分为体系、过程和政策三个层面。“体系结构是维持或改变政治结构的组织和机构，特别是执行政治社会化和政治录用的组织和机构;过程结构包括执行利益表达、利益综合、政策制定等功能的组织和机构;政策结构是承担外交、国防、税收、教育或福利等政策制定和政策执行功能的结构”。
体系中的政治社会化与政治文化紧密联系，是指一个政治体系中执行政治社会功能的结构，强调在政治文化的形成过程中，保持政治系统的稳定性和统一性。其中包括政治态度、政治价值观等。在众多的政治取向中，更加关注社会对于政党、国家、政府等机构的支持度。政治录用是指一个政治体系中的结构如何挑选作为重要政治活动主体的人员，包括政党成员、政府成员、司法机构成员等。过程中的利益表达和利益综合是指社会成员或组织向政治体系内部表达诉求和声音，并被体系通过一定的方式所吸纳而产生的一系列政策选择。多元开放的利益表达渠道有助于政治体系将复杂的社会利益进行消化吸收和梳理解决，能够使政策制定在源头更加具有科学性、民主性和合法性，同时也有助于政策实施的顺利进行。政策中的政策输出、政策结果与政策反馈是指输出过程中如何进行资源分配和提取，产生什么类型的结果，以及又如何反作用于政治体系等相关方面。将对服务分配、行为管制、资源提取、信息传递以及参与政治等要求或支持，通过相应的政治主体反馈到政治体系，从而开启新的政策过程。
(一)体系：强化中国共产党在治国理政中的领导核心地位
第一，巩固政治体系内中国共产党的领导核心地位。新中国成立之时，中国共产党不仅使国家的现代化建设有了独立的政权，更是自然地形成了领导核心的事实。其作为一个政党所扮演的领导核心作用是在现代化国家构建完成之前就已经确立的。美国政治学者亨廷顿指出：“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能够使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的制度化的水平。”对于以国家为主导的现代化进程，一个强大的现代化政党是取得成功的关键力量，其可以创造现代化发展所需要的稳定政治环境和集聚建设的资源。中国共产党在国家建设中实现了国家独立与民族解放，确立了稳固政权和有效领导，创建了现代制度和现代社会，找到了发展道路和发展战略。然而，历史进入新的发展阶段，中国共产党在如何领导现代化发展以及如何应对由发展所带来的新形势，进一步全面推进中国特色社会主义新事业的发展上面临重大挑战。只有全面从严治党，确保中国共产党始终成为坚强的领导核心，才能推动全面建成小康社会战略目标的顺利实现，实现中华民族伟大复兴的中国梦。《条例》是全面从严治党，确保政治体系内党的领导核心，解决党的领导弱化，建设缺失，组织纪律松弛涣散，管党治党不严的重要党内法规，进一步保证各级党组织在中国特色社会主义事业建设中充分履职，继续发挥领导核心作用。
第二，提升社会公众对中国共产党的认同度和信任水平。信任对于一个政治体系的合法性、稳定性，以及民主性起着至关重要的作用。好的信任水平能够有效提升社会资本和实现社会整合功能、社会沟通功能，以及政治绩效功能。反之，当信任缺失，或者信任程度和水平比较低时，就会出现整合不够，沟通不足，绩效满意度低的情况，损害政治体系内政党的合法性。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，其权力只能是为人民谋福利，党员各级领导干部都是人民的公仆。然而，我们一些党员以权谋私、滥用权力和腐败堕落，不能够廉洁用权、规范用权和依法用权，对党的执政形象、执政威信和执政认同造成了非常负面的影响，降低了中国共产党作为执政党在社会公众中的形象。《条例》以党内法规的形式，进一步规范化制度化党内监督体系，在管党治党上形成了完善的党纪党规制度、领导干部个人有关事项报告制度，党内监督制度、巡视工作制度、问责制度、信访举报制度、党外监督制度等，对强化党内监督，从源头上治理腐败，保持党的先进性和纯洁性具有重要意义。
第三，保障执政体系在选人用人上坚持以德才兼备为导向。干部队伍是我们推进国家治理体系和治理能力现代化的重要中坚力量，其素质高低，水平好坏在某种程度上直接决定了新形势下中国共产党就全面深化改革各项政策的制定和落实程度。政治路线确定之后，干部就是决定性因素，时至今日，这仍然是一条基本规律。因此，我们必须不断建立健全和完善干部录用制度、考核考察制度，不断吸纳政治品德好、业务能力强、家风作风好的干部进入执政党体系。《条例》明确了党的领导干部插手干预重大事项记录制度，特别关注利用职务便利违规干预干部选拔任用的问题。同时《条例》中还进一步强调了严格执行干部考察考核制度，全面考察德、能、勤、绩、廉表现，既重政绩又重政德，重点考察贯彻执行党中央和上级党组织决策部署的表现，履行管党治党的责任，在重大原则问题上的立场，对待人民群众的态度，完成急难险重任务的情况。对于党的执政来说，人才是党保持活力和有效执政的决定性因素，需要不断发现，挖掘，培养和锻炼素质更高的执政队伍。
(二)过程：构建利益表达、利益综合的吸纳机制，加强整合社会的能力
全面从严治党背景下《条例》的出台，在直接指向上针对党员和各级领导干部，目标是规范权力运行。笔者以为《条例》的第二个重要政治功能是有利于从源头上构建利益表达、利益综合的吸纳机制，加强整合社会的能力。任何一个政党要想永保执政地位，必须加强与社会大众的紧密联系，将他们的真实利益诉求通过一定的渠道收集和回应，并转化成相应的政策输出。改革开放以来，中国共产党面临复杂的新形势新情况，包括社会结构深刻调整，思想观念多元多样，以及利益诉求复杂多变等。各种利益主体对权力获得、资源配置、公众角色等方面形成了大量的社会性矛盾和冲突，既包括个人层面的主观性和客观性冲突，也包括社会层面的不同社会阶层的冲突，文化冲突以及多样性的利益冲突。为解决这些问题，建设一个回应型政党，必须要构建有序、开放和包容的利益表达、利益综合吸纳机制，加强社会整合能力。
《条例》的出台必将进一步推动党在执政过程中提升与社会大众的联系、吸纳和整合能力，更加有效地践行群众路线这一根本工作方法。以为民、务实和清廉的精神，解决好人民群众关心的问题，回应好人民群众的需求，更加积极地建立一套行之有效、与时俱进践行群众路线的新方法新措施，更好地全心全意为人民服务，密切联系群众，更好地贯彻党的群众路线。《条例》中多次提及群众意见、群众工作以及群众纪律，为各级党员加强群众路线在制度上提供了保障，强化了群众路线的监督制度。《条例》中将加大力度使用巡视制度发现各层级领导干部存在的群众路线执行不到位，脱离群众，对群众冷漠的问题，形成震慑，发挥从严治党的利剑作用，推动改革，督促更好地倾听群众声音，注重将他们的意见通过多种渠道有序收集，回应、解决群众各种困难和问题。《条例》在确立党员群众对干部的评价权和处置建议权中明确提出，对不按照人民群众的意志行使权力，甚至以权谋私、腐败堕落的领导班子主要负责人，党组织要根据民意和民主程序坚决、及时地予以清除。
《条例》还规定认真处理信访举报，做好问题线索分类处置，对社会反映突出、群众评价较差的领导干部情况及时报告，对重要检举事项应当集体研究。特别明确，对信访反映的典型性、普遍性问题，督促信访举报比较集中的地方和部门查找分析原因并认真整改，提出有针对性的处置意见。《条例》还明确各级党组织和党的领导干部应当认真对待，自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。
习近平同志指出，“一分部署，九分落实。改革蓝图有了，现在的关键是把蓝图一步步变为现实。” 有效推动全面深化改革过程中各项改革方案的落实，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之意。在各项政策方案落实过程中，需要“建立一个有机、协调、动态和整体的政策执行体系，将治理主体、治理机制和治理效果有机联系起来，更好地实现政策目标”。
一般意义上来讲，政策学的研究者们将政策过程划分为议程设置、政策制定、政策执行、政策评估(督查)、政策回馈和政策终结。其中的政策评估环节是政策过程中关键的环节，对政策输出过程中的政策目标实现、资源分配、公共产品供给，以及信息传递等方面进行有效评估，反馈到政策过程或政治体系内，从而纠正执行过程中执行不到位、执行梗阻，或者执行走样等问题。在中国政策执行过程中的政策评估环节，由于不同的政策制定主体、政策领域、政策类型、政策对象、政策实施路径和工具所发挥作用的不同，产生了复杂多样的政策执行结果。同时，也有不同的政策评估(督查)对于政策执行偏差的原因剖析和问责，起到了一定的积极作用，但也有诸多评估(督查)流于形式，起不到政策执行监督的作用。
此次出台的《条例》，是以“党内监督”为重要抓手，带动其他监督，不断完善监督体系，为全面从严治党提供有力制度保障，进一步推动政策评估(督查)阶段反馈于政策制定和政策实施阶段，更好地推动各项改革方案的落实，以确保党中央的集中统一领导，确保党中央政令畅通，确保党的团结统一。《条例》明确了监督的主要内容之一就是要完成党中央和上级党组织部署的任务情况，包括党的代表大会、全委会、常委会等制定的重要政策内容和政策目标，唤醒责任意识，激发担当精神，保障责任落实。《条例》还明确了党的纪律检查委员会坚决纠正和查处上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止，口是心非、阳奉阴违，搞团团伙伙、拉帮结派，欺骗组织、对抗组织等行为的监督。
《条例》进一步指出加强党内监督和外部监督相结合。构筑了以党内监督为龙头，党内监督和人民群众监督相结合，各种监督方式相互衔接、协调一致的全方位立体监督体系。明确各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。形成党内监督与外部监督融合互动、科学有效的权力运行制约和监督体系。
本文刊发于《行政管理改革》，引用请上中国知网下载原文。
