基于风险治理能力提升的韧性社区建设
王佃利
山东大学国家治理研究院研究员
政治学与公共管理学院教授
城市发展总是要面临着不确定性和各种灾害，韧性城市的目标不是建设“没有灾害的城市”，而是在积极的制度设计、有机的社会组织、积极的个人参与、科学的环境建设中，增强城市韧性，通过总结反思和学习，让城市安全治理体系变得更强大，能够承受灾害冲击并及时恢复城市功能。
城市社区作为居民生活的场所，是城市的最小单元，更是直接面对灾害的单元。在社区治理创新中要不断完善社区抗灾能力，提升社区韧性，更好地应对各种风险和灾难。
城市的发展与风险
在城市学的研究中，人们常引用亚里士多德的一句话：“人们为了生活来到城市，为了生活的更好留在城市”，这个表述的前提认知是城市社会是进化到高级而完备的境界，在城市中人们的生活可以获得完全的自给自足。2010年我国上海世博会的主题是“城市让生活更美好”，清晰地表达了人们对于城市的向往。
（来源：环球网）
2019年年末，我国城镇常住人口8.4亿，城镇化率达到60.60%。我国城市化的快速进展，不仅深刻地改变了国家面貌和人们生活，也验证了诺贝尔奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨预言：“中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事”。
城市包罗万象、不断更新，成为人类能够过上有尊严的、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。
但在2020年之初，新冠肺炎疫情让人们感受到了巨大的风险。生活在城市中的人们面临着传染病疫情的侵袭，城市的安全不再，人们的健康遭受巨大的风险与挑战。这一切又让人们见到了城市的另一面：作为一个复杂庞大的巨系统，城市又有着巨大的脆弱性。
风险性是现代社会的一大特征，这在现代城市中表现得尤为明显。“黑天鹅”与“灰犀牛”两词，被形象地用来比喻突然发生的不测事件和已有苗头甚至显而易见却常常被人们忽略的风险。
在城市的各种风险中，不仅有黑天鹅式的突发灾难，也有着巨大而悄然逼近的灰犀牛式的风险。城市的繁荣和风险是一体两面，伴随在城市的发展过程中。著名的危机管理专家清华大学的薛澜老师曾经说过：风险永远走在人类进步的前面。
2016年10月，第三届联合国住房和城市可持续发展大会通过《新城市议程》，为今后20年世界城市的发展确立了目标和方向：城市在追求繁荣和增长时，更要注重提升城市品质，希望在城市中人们享受自由、灵感、繁荣、健康和安全。面对发展的挑战和风险，要实现“建立包容、安全、有复原力和可持续发展的城市和人居环境”的城市治理目标。城市要流传人类文明的成果，不断促进人类社会秩序的规范。
在我国全民抗击新冠病毒疫情的时候，人们更深刻地认识到安全在城市治理中的重要性。城市作为巨型系统的复杂性在未来愈加明显，城市面临的风险和挑战也越来越多，城市的能源供应、社会秩序都面临着众多不确定性，因此城市的适应性和韧性对于保证城市品质就至关重要。
增强城市韧性，促进城市的安全和可持续发展，提升城市的自我调适和自我修复能力，通过成功的风险评估和应对，城市应该有能力去应对各种突发事件和长期压力，对于自然灾害、公共卫生事件、社会冲突等挑战，城市能够提供系统的控制和应对策略。
这次新冠病毒疫情作为突发的公共卫生事件，给传染病控制、城市治理提出了巨大的挑战。
上海市新冠肺炎医疗救治专家组组长张文宏有个观点，“人类实际上是不可能远离传染性疾病的”，人们努力的方向就是要在一个新发展传染病出来的时候，要有很强的识别能力，然后寻求有效的防控。
薛澜老师也提出一个观点，“人们要改变一种思维模式，觉得只要吸取教训加强准备，什么样的问题都能应对、都能处理。在大自然面前，谁都不敢大意。人们所需要做的就是，必须做好思想准备，就是当新问题出现了，需要在过程中去好好学习，尽最大可能学习得更快，反应得更灵敏，把损失降得更低”。
城市发展以安全为前提，但发展中的不确定性和风险越来越大。随着城镇化率的攀升，城市的规模越来越大、人口密度越来越高，城市灾害（自然灾害、公共卫生事件、社会安全）的防治任务越来越重。城市系统在面临灾难事件等不确定因素的时候，如何通过治理实现增强城市韧性，迅速从灾难中恢复，就成为城市发展的重点问题。
城市作为复杂而相互依赖的巨系统，在面临一些灾害冲击时，其脆弱性被人一再提及，但同时也应认识到城市有其弹性和自我恢复性，这就是城市的韧性。
人们最初对于城市韧性的认识是：与灾害相关的韧性是指一个地方在没有得到外部社区大量援助的情况下，能够经受住极端的自然事件，并不会遭到毁灭性的损失、伤害、生产力下降或是生活质量下降。这是从城市应对自然灾害的角度而言的。
后来这一概念得到了拓展：城市韧性是指一个城市系统的能力及其所有组成部分，包括跨越时空尺度的社会生态和社会技术网络，在面对干扰时维持或迅速恢复所需的功能和适应变化的能力，并使限制当前或未来适应能力的系统快速转型。这一含义强调了城市系统的整体性。
作为一个新术语，城市韧性有很大的包容性和灵活性，但其核心思想在于强调“受挫后恢复原状”，给予了城市在遭受灾难之后努力的方向。
城市是基于自然的人造物，韧性城市的目标是追求城市的安全和可持续，这就涉及到城市的物质系统和人类社区的弹性空间。物质系统包括城市中的自然环境和建设系统，是城市的骨架和血脉，它追求在极端压力下的正常运行和作用发挥。人类社区是城市的社会和制度构成要素，各种组织和行动主体是城市的大脑和主人，在危机的各个阶段能灵活应对并自我恢复。
韧性成为城市的发展目标，是基于安全基础上对于减灾的认识。在面临灾害时，城市的交通、市政、物流等各种生命线系统怎样才能从容应对而不至于失灵，城市规划者和建设者必须提前应对这种不确定性，这就要求建设中要有“留白”“冗余”。在受到灾难打击时，社区中的人们如何有效地保障生命和财产安全，在社区中实现“自治”“互助”“协作”，共同维护共同体的秩序和安全成为建立韧性社区的重要一环。
如今我们已经认识到，新冠肺炎疫情是新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，是对我国治理体系和治理能力的一次大考。
实践证明，疫情极大地冲击了我们的城市，疫情防控的大战大考像一面镜子，既体现了我国社会制度和城市治理的优势，也暴露了某些有待加强的弱项短板。我们的城市治理经此考验，必然要进行深度的反思和学习，也让我们的城市治理有了更明确的发展目标。
当下城市治理以问题导向为优先，在疫情“防”“控”“治”三个关键环节精准施策，其长远目标就是实现韧性城市、安全城市、健康城市的发展目标。
从城市空间体系来看，韧性城市发展涉及到区域、城市和社区三个层次。区域尺度强调国土空间生态安全格局、区域卫生资源的储备、跨域流行病治理合作；城市尺度上注重完善城市公共卫生应急设施、布局疫情防控应急场所、均衡公共服务网点；社区尺度上注重社区卫生设施的建设、充实防疫一线堡垒的功能。从中可以看出，韧性社区是我们当下亟需关注的重点。
在这次疫情防控工作中，我国城乡社区是疫情联防联控的第一线。根据疫情防控中“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的原则，社区在人民群众面前建立起了群防群控的严密防线，通过完善社区防控精细化管理机制，推动社区防控规范化、精细化、人性化。
但也暴露出社区治理体系和能力方面存在的一些短板，需要补短板、堵漏洞、强弱项。按照韧性城市的思路，城市社区应致力于如何通过韧性社区建设，实现社区的健康和安全。
社区是城市运行的基础单位。所谓韧性社区，就是要社区具备从灾害中自我恢复的社区韧性。社区韧性是指一个社区面对经常性的灾害或在突发灾害后，能建立、维持或重获一个预期的功能的范围，且这一功能的运作效果与灾害发生前相同或有所提升。
这既是个社区防灾过程，也是社区更新过程，通过建设韧性社区，有利于维持社区在灾后的正常运作，从有害影响中恢复，实现城市设施和社区生活、社区功能的正常运转，实现城市社区的可持续发展，提升城市居民的生活环境品质。
思考韧性社区的建设路径
疫情终将过去，生活仍将持续，城市还会发展。在灾害的冲击下，发现和塑造城市韧性，就是当下城市治理的重要任务。韧性社区的建设理念发源于城市的应急管理，因此韧性社区建设的重点也经历了从政策控制到政策引导，从政府主导到多元参与，从环境强化到韧性社区的转变。随着实践的丰富，韧性社区的建设思路也逐步完善。
从危机管理的整个流程来看，涉及到预防、应对、恢复和减灾的环节。韧性社区建设应该从单一的应对到流程的完善。从治理体系和治理能力的角度来看，建设韧性社区就是通过社会治理体系和治理能力现代化，建设社会共同体，提升社区的能力，涉及到社区的环境、制度、行动主体等。整合这两个视角，从中国的具体社会实践来讲，建设韧性社区的主要内容有：
首先，建设制度韧性。在中国社区不仅仅是个自然的社会共同体，更是与国家体系相互嵌入的共同体。危机管理的成功应对，表面上是一些专业性、技术性工作，背后都凝聚着具体的政治制度的建构、组织、运转。这次新冠疫情防控，我们将之定位为是国家治理体系和治理能力的巨大考验。疫情的预防、控制、救治，都是党和国家的强大动员和强力政策应对效果。
在疫情防控中，既有全国一盘棋的联防联控，又有据社区特点和疫情形势因应施策，二者的结合体现了党和政府的制度优势，中国模式和中国速度是应对疫情的成功经验，也是韧性社区建设的主导思路。
其次，建设社会韧性。在国家治理体系的视野下，韧性社区要形成邻里相望、互相扶持的治理共同体，就要完善多元的社区建设机制，鼓励社区团体、社区居民、专家团队和社会组织参与到社区建设中，通过共同参与形成社会凝聚力，提升社区自我管理、自我救助的能力。我国社区治理创新中所坚持的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理体系，正是契合了韧性社区建设的方向。
再次，建设个体韧性。个体韧性建设主要包括社区居民对于防灾知识的宣传和灾后自救能力的提升。此次新冠病毒疫情中的一个基本要求就是“防范疫情，从我做起”，个体的自我约束、遵守秩序、默默奉献是疫情防范的基本要求，同时勇于奉献、勇于担当，汇聚了抗疫的巨大力量。
通过创造自助、互助、公助的社会风尚，完善社区应对灾害的能力，以提升社区韧性。社区个体面对风险时的冷静、科学、理性的态度，是危机应对、社区恢复的内在力量。
最后，建设环境韧性。社区环境包括社区的各种自然要素、公共空间和基础设施，社区资源的丰富性与多样性直接影响社区对灾害的抵御能力。在社区层面，预先的建设留白和冗余，如防灾空间、避难中心和防灾设施的建设，以及灾后重建规划等，强化基础设施的维护和更新，提升空间设施的韧性，这些都需要对社区环境进行积极的思考和规划。
韧性社区建设转变了人们对城市发展中的风险认知及应对理念。城市发展中的风险不再是单一、静态的，而是系统化、再生性的，在时间和空间上处于高度不确定性。韧性社区通过强化风险常备不懈的理念，突出在与风险相伴的过程中，树立全民共治、社会协作的治理理念，增强社区凝聚力，激发居民社区参与的热情和积极性，共同提升城市社区的安全能力。
在未来的城市发展和建设中，建设韧性社区和提升建成社区的韧性将成为重要的城市治理课题，也是促进治理体系和治理能力现代化的重要手段。
