【财务审计】“审计风暴”之后该刮什么风暴 炎炎6月，李金华再掀审计风暴。今年的审计报告让我们喜忧交集。喜的是国家审计署继续忠实地履行职责，的“审计风暴”依旧风头强劲；忧的是披露的问题依然触目惊心，可谓“老账”尚未偿清，“新债”又如潮而至。面对“仍然触目惊心”的审计账单，尤其在一些问题上“屡审屡犯”的现实，我们有理由怀疑，“审计风暴”还能刮多久？我们不能不思考这样一个问题：如何从源头上治理预算违规频发——至少使审计“清单”不再那么“触目惊心”？
蔡 霞：大学教授
周士君：审计工作者
邬凤英：记者
仅靠“屡审”对付不了“屡犯”
记者：每次审计报告公布就会刮起“审计风暴”，这实际上已经成了中国社会和政治生活中一种“现象”，您如何看待这种“现象”？
蔡霞： 我觉得审计报告所以能够掀起“风暴”，主要是这样几个原因：第一是违法违规的资金数额巨大，动不动就几十亿、几百亿。在一般老百姓看来，这简直是天文数字；再有，审计风暴也显示了新一代领导人反腐败的决心和胆量。
周士君：近年来，审计监督之所以“风暴”频频，并形成了一种独特的社会现象，恐怕跟我们现有的监督体制有关。因为监督体制中有不健全或不完备的因素存在，监督力度的大小就往往取决于监督者的作为程度了。于是，遇到有作为的执法者，监督力度便陡然增强，从某种程度上而言，就是执法者作为与不作为之间形成的“压差”。假若我们的监督机制健全，无论谁来执法，无论是张金华还是王金华出任审计长，其监督力度便不会出现人为的“压差”，又哪里还有“风暴”可言。故只有建立合理而完备的监督制度，使监督力度不会因人而异，因时而异，“风暴”现象也便自行消失。
记者：今年的审计报告，与往年有没有不同？
周士君：今年的报告更加增强了理性分析的力度，通过精辟的理性分析，不仅使报告触及到了审计成果的实质，而且提高了报告的立意层次。
蔡霞：好像没什么不同。金额差不多，涉案的部门差不多，违规的手段也差不多。如果说有什么新意的话，是突出了对金融单位，特别是四大金融资产管理公司的审计。还有，对于更多涉及百姓利益的问题加强了审计力度，比如医疗问题，学校的违规收费问题，专项资金被侵占等问题。
记者：涉案部门还真差不多，如国家体育总局、水利部和科技部等，简直是屡审屡犯。为什么会这样？
周士君：“屡审屡犯”是审计权威缺位的必然结果！对于那些部委来说，与审计署，既级别相当，又同为政府部门，其真正的权威与那些违纪单位相比实在也大不到哪里去，于是就出现了“审计难、执行更难”的审计监督瓶颈。此种状况愈往下走也愈严重，这也是地方审计机关很难刮起“审计风暴”的原因所在。
蔡霞：症结在于事后的问责有问题。按理说，审计风暴后面应该是“纪检风暴”、“问责风暴”，甚至是一场公共财政的“改革风暴”。
记者：您认为应该采取什么措施才能遏止“屡审屡犯”？
蔡霞：我觉得一方面要完善问责制，另一方面人大应该积极介入，因为根据我国宪法和法律，政府官员都是由人大任命的，如果人大能够根据审计报告提出质询，就完全可以迫使对问题负有责任的官员引咎辞职。此外，社会舆论的监督也是必不可少的。未来期待能够形成这样一种政治文化，即一旦出现类似问题，不待人大等权力机关采取行动，相关的官员就自动辞职，以示负责。
周士君：在现有条件下，面对那些责任官员，审计机关并非无计可施。如尽快建立审计结果共享机制，使审计成果充分为公检法等司法机关所用。毕竟审计机关揭示出的一些违纪问题，不仅大都翔实准确，而且可以省去司法机构为取证而投入大量的精力，加快了办案的力度和节奏。尤其对于经济犯罪事项来说，审计结果反映出的问题往往不用任何的“转换”，就可以为纪检、监察以及其他司法机构所用。故而在审计机关和司法机构间建立办案“互动”机制，以增强对违纪单位负责人的责任追究力度。这样，才能对责任官员形成一种引咎辞职的压力和威慑氛围。
记者：我有个疑问，把问题端出来了，审计机关是不是就没事了？
蔡霞：审计署的工作就是这样，把“问题端出来”就可以了，揭示问题是审计工作的任务，但是解决问题不是审计部门的工作。审计署只需要考虑审计事实和数据的准确性和权威性，其他的问题它没有能力也没有必要过多考虑。
周士君：问题端出之后，审计机关紧接着是面临如何“执行”的问题，即如何把自己下达的审计决定落到实处。但一个审计决定究竟落实到何种程度，并非全然与审计机关的单方努力成正比。
风暴为何只在上边刮
记者：审计不仅仅是中央的事吧，地方政府也有一个乱花钱的问题。但目前，“审计风暴”主要在中央部门刮起,而在地方却鲜有类似回应，这说明什么？
周士君：现行审计法规定，审计机关在向人大提供报告之前，必须就相同的审计事项向政府提供审计报告。在这种情况下，那些能掀起“风暴”或“旋风”的卖点，早已被审计机关的主管者“过滤”殆尽，所以地方审计机关的报告，一般很难出现像审计署那样的直击违纪问题的核心和痛处的亮点来。当然，其中也不排除一些地方审计机关有“明哲保身”的情形存在。
蔡霞：这是一个制度设计问题。我们国家的审计体制是这样的，地方各级审计机关既对本级人民政府负责，也对上级审计机关负责，上级审计机关从业务上对下级审计机关实行领导，在行政方面，人事关系方面是由本级政府负责管理。所以，让它来审计同级政府，显然会有诸多为难的地方。
记者：这样的双重领导体制，会不会影响地方审计的独立性？
蔡霞：当然会有影响。审计机关属地领导，很难监督地方的最高行政长官。道理很简单，刀刃砍不着刀把，自己不可能监督好自己。
记者：那怎么做才能保证审计的独立性？尤其在审计一些位高权重的政府部门的时候，如何保证审计的独立性？
蔡霞：任何形式的独立性都是有限的，不存在绝对的独立性，都是相对的独立性。另外，独立性体现在两个方面，一个是形式上的独立，即组织机构独立；另一个是精神上的独立，比如说审计长自己能不能做到客观公正，这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”，事实上承认了审计长有精神上的独立。审计长曾经表示，不断后路当不了审计长。其实，在世界上很多国家，当过审计长的人，以后再也不能任公职了，这是公职的最高境界。
不要把一切都交给审计
记者：有意思的是，被点名的部委的态度较往年有了变化，都迅速而平静地做出了回应，表现出一种不慌不忙的沉稳和老练，这种现象又该如何解读？
蔡霞：之前，审计报告没有公开过。当李金华刚刚开始掀起审计风暴的时候，社会首先感到的是震惊和错愕，在很长时间内不知道该如何做出反应，因为许多人无法判断这将带来什么后果。而今年的平静和沉稳，则说明部委们已经意识到“风暴”并不可能给他们造成实质上的“不良”后果。
周士君：这是一种典型的“抗药性”症状！其实这仍然是审计权威缺位引发的后遗症。
记者：是啊，如此下去，建立在“铁面审计长”个人勇气之上的“审计风暴”到底能刮多久，还真是个问题。
周士君：这也是我担心的问题，毕竟掀起如此强劲的“审计风暴”，其策动者是要付出额外的代价和个人风险的。若现在把“强项令”换成“太平官”，“审计风暴”也许当即就偃旗息鼓了。
蔡霞：可以肯定的是，如果现行审计体制、财政预算体制、监督体制等相关制度不发生相应的变化，“审计风暴”是不太可能这样刮下去的。我觉得这应该是我们下一步格外关注的方向。
记者：应该通过什么样的制度创新，才能从根本上解决伴随着审计风暴出现的一系列问题？
蔡霞：我觉得要解决这些问题，也不需要特别的制度创新，在现有的体制框架内就可以解决，即人大要真正有权管住钱袋子。政府每花一分钱都经过人大许可，不经过人大许可一分钱也不能花。此外，凡是人大通过的预算，都应该被视为法律，不经过人大允许擅自变更就要追究法律责任。而现在的制度是，人大实际上管不了预算。
周士君：预算体制的共有缺陷造成过大的预算漏洞，一些单位负责人在公费开支上有过于空旷的“自有裁量”空间。这些都是现行制度无法绕行的障碍。针对时下公共资金面临的风险，除了规范政府预算，使每一笔财政资金的流向都公开透明外，依法削减部门领导在公共开支领域的自由裁量权，健全包括引咎辞职制度在内的责任追究机制，更乃当务之急！
记者：今后政府预算是否应该公开化？这样审计工作是不是就会变得更容易一些，同时也便于让公众监督？
蔡霞：预算应该公开化，而且也必须公开化，接受公众和社会的监督，这不仅是建设公共财政的要求，也是根治财政腐败的不二法门。众所周知，财政预算不公开，容易导致职务腐败和决策失误现象的发生。比如，没有约束的接待费预算很容易导致“吃喝风”和贪污受贿；缺乏监督的工程预算则很容易导致政绩工程、腐败工程的上马等。所以，要防止预算腐败行为，就必须加强对财政预算的管理和监督。无疑，预算公开是实行有效管理和监督的必要前提。只有公开的监督寓于财政预算的全过程，才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。
周士君：政府预算不仅要公开透明，更需要细化。假若预算得不到细化，政府开支就会变得笼而统之，许多违纪支出也便含混其中，甚至瞒天过海，蒙混过关。在科学细化的基础上，人大及社会监督再行到位，审计工作当然也就容易了许多，甚至会变得无事可做。【财务审计】提升年终决算审计有效性的思考 近几年来，人民银行在“建立健全本系统的稽核检查制度”方面进行了不断的改革和探索，内部审计就是人民银行系统加强内部控制的一项重大举措，本文结合年终决算审计就如何提升审计的有效性谈一些认识。
（一）目前在人民银行各级分支机构设置的内审部门，其任务就是负责审计检查、监督和评价本单位会计财务等活动是否真实、合法，对决算进行审计是人民银行内审机构的重要职责和工作内容。
（二）年终决算是全行全年业务活动、财务状况和经营成果的总结，作为会计循环的最后节点，有必要通过内审验证全行贯彻执行国家政策计划完成情况和质量以及经营成果。年终决算的报表资料是静态的，未能说明决算的过程和影响因素，通过审计检查，可找出差距，完善管理措施，努力提高经营管理水平。年终决算独特作用的发挥是以决算的真实性作为前提，通过审计检查能准确地为领导部门研究宏观经济以及制定货币信贷和利率政策提供决策依据。
（三）在实际财务工作中，一些单位为了谋取小团体利益或职工福利，不遵守财经纪律，不执行财务制度，截留收入，虚列支出，指标串用，胡乱列支，财务信息严重失真。财务工作的这种状况，迫切要求内审部门加强对财务稽核检查，堵塞漏洞。
（1）审计独立性、权威性的缺陷。内审部门及其人员是为本单位的工作目标服务，在本单位负责人领导下开展工作。由于受本单位领导人的制约，对决算的审计难以独立开展，同级监督碍于情面，阻于关系，工作难于深入，达不到审计的效果和目的。
（2）审计人员数量、素质的缺陷。从数量上看，目前多数行内审是1人独守，远远没有达到规定的人员配置数量，由于同时还要兼担纪检监察和党建工作任务，工作责任难以分清。从素质上看，当前有少数在岗内审人员，缺乏应有的审计知识、经验和技巧，有的人员根本就未从事过会计工作，无法胜任决算审计这一专业性、技术性很强的工作。
（3）审计准备的缺陷。审计内容、重点模糊不清，主审人确定不当，审计组成员分工不明确，培训不到位等，这些准备工作的好坏直接影响着审计的效果。而且年终决算审计是在事后进行，无法在事前预防和事中控制监督，审计效果有限。
（4）审计风险大量存在。年终决算的内容牵涉到方方面面，囊括全行全年的所有业务和财务活动，对年终决算审计实际上就是对全行工作的全面审计，如果人为地缩小审计范围和内容，就可能会有“漏网之鱼”，影响审计质量。
年终决算的综合性决定了年终决算审计不同于一般审计，只有认清不同点，坚持正确的决算审计原则，才能做到“有的放矢”。
决算审计呈现如下特点：一是审计操作的双重性。年度决算虽是会计工作中的一个单项，但它却是一项全局性的工作，综合反映全年业务和财务活动情况，这就决定了年终决算审计具有双重特征，要求在审计时做到既要有全面性又要有重点性，相互结合。二是审计方法的多样性。由于年终决算的内容和复杂程序，决定了审计时必须结合实际情况，运用不同的审计方法，不能机械运作。三是审计技术的要求高。目前基层人民银行基本上都推行了会计电算化，运用电子计算机完成会计财务核算和相关的管理工作，这对决算审计和审计人员提出了新的要求。四是审计实施的责任重。由于年终决算工作事关全行，事关问题的定性和处理，政策性强，因而决算审计责任也就比较大，要依法审计，做到事实清楚，证据确凿，不能有丝毫的马虎和懈怠。
决算审计应坚持以下原则：一是实事求是的原则。以事实贯穿于审计的每一个环节，以查证的决算事实和有关证明材料，客观评价正反两方面，不能避重就轻或对问题避而不谈。二是以政策法规为依据。审计过程中判断决算事项和有关账务处理是否合法合规都必须以相关的政策、法律、和现行的各项规章制度为依据，做到判断准确。三是抓住实质性问题。为正确地评价审计对象，在审计中要抓住主要矛盾。把握问题的实质，才能切中要害。四是促进工作的原则。对审计出的重大决算问题，要有针对性地提出处理意见和整改建议，防止再犯，对常规技术性的问题，要及时加以辅导，以便改进和完善，提高工作质量。
为保证决算审计的效果和质量，必须合理确定审计的方式方法，学会科学审计。
在审计的范围顺序上，或对整个会计工作普遍进行检查，或对有关方面进行检查。或按会计核算程序，由凭证到账簿到报表进行顺查，或由报表到账簿到凭证进行逆查。在审计的内容和资料的选择上，根据检查内容的需要，既可以对有关资料进行详细的检查核对，也可以对专门事项进行检查，确保对重点检查工作的落实。在具体审计时，可将会计凭证、会计账簿、会计报表结合起来进行审查，相互佐证。
在检查方式上，对有关资料如原始凭证与记账凭证，凭证与账簿，账簿与报表要进行核对，判断其合理性、合法性。在报表数据分析上，既可以通过直接对比找出差异和形成差异的原因，又可以用比率的形式，将有关资料进行对比分析，还可以进行结构比重分析，分析整个事物内部的构成是否合理。
针对决算审计中的某些特定问题，内审组成员还可以通过听取汇报、跟班作业、观察、质询、函证、走访被监管金融机构、问卷调查、谈话等方式进行检查。对异常报表数字，异常账簿记录，异常资金往来要根据账路跟踪追迹，顺藤摸瓜，深入查找问题，寻根究底。
不管是什么项目的审计，都不可能面面俱到，对于年终决算审计，我们要注意把握以下几个重点：
1.勾稽关系的审计。这是决算审计最基本的内容，重点应审查：各基本报表之间，基本报表各有关科目之间、基本报表与附表之间、各附表之间的有关数据是否衔接，会计账簿记录与会计凭证的有关内容，会计账簿记录之间相对应的记录，会计账簿记录与会计报表的有关内容是否相符。
2.各项资金和财物的审计。在资金方面，要注意审查年底到期贷款是否如期收回；对营业性的过渡款项，是否按规定上缴、上划和收回，对非营业性的过渡性款项，是否按规定报损或转收益；财产资金多缺处理，是否按规定审批权限审批，有无年末向其他单位借款平账的现象；有无随意改变资产、负债及所有者权益的确认标准和计量方法的现象；在财产实物方面，要审查新增固定资产是否及时入账，有无有账无实，有实无账，账实不符的情况；固定资产的盘盈、盘亏、报废、毁损、出售、转让是否按规定程序报批，资产处置过程中是否有弄虚作假、损公肥私、侵吞挪用的现象；会计账簿记录与实物的实有数额是否相符；固定资产及低值易耗品的采购、验收、保管、维修、清查中是否有违规行为，财产清查的范围、期限和组织程序是否明确。
3.业务性收支及费用支出的审计。在业务收支方面要审查：预算内外收入是否及时如数入账，有无截留、转移、挪用以及以收抵支现象，有无虚列、隐瞒收入、推迟和提前确认收入现象；各项利息收支应逐笔复核，看计息范围和使用的利率是否符合规定，计息是否正确，复利、加息、罚息是否合规，入账是否及时；业务支出中有无不正常、不得列支或巧立名目的支出。在费用支出方面，注意审查费用开支是否真实合法，报销审批手续是否齐全，费用支出是否超出指标，有无不合理的开支；费用指标之间是否相互串用，甚至于虚提预列情况，有无未经批准擅自列支应该报批的支出；有无擅自提高各种津贴、补贴的发放标准，乱发奖金实物，违反工资管理规定等现象；有无将应由个人承担的费用由单位负担，变相地发放职工福利，有无虚假发票、白条记账现象。
4.基建项目的审计。从项目开工前、在建设和竣工三个环节着手，对概算、预算、决算进行审查，评价项目建设成果和财务收支的真实性、合规性。重点审查建设单位是否严格按照规定的内容和标准控制待摊投资支出；有无将非法的收费、摊派等计入待摊投资支出现象；经批准单独设置管理机构的建设单位，是否按规定开支建设管理费用，是否按规定办理竣工决算和入账手续，是否有挪用基建款的现象。
1.实行机构重置和人员优化，健全和完善审计的组织人事体制。一是实行审计委派制度。内审部门不同于各行政业务管理部门，应该处于一个比较超脱的地位，为保证内审机构的独立性和权威性，应由上级行派出审计机构，其人员编制与管理、工资和一切福利待遇均由派出行负责，对派出行领导负责，直接向委派机构及其内审部门提出审计报告。委派机构应在管理权限范围内，授予委派人员必要的处理、处罚权，既能保证下查一级，又能独立行使审计权，不受被审计单位的约束。内审人员可按机构人员数的6%掌握，至少要做到专人专岗。二是加强审计人员的素质建设。审计人员素质的高低直接影响审计的含金量，审计人员必须具有政治过硬、业务精良、作风清正、纪律严明的综合素质，具有会计师或审计师以上的专业职务任职资格，有从事会计工作的经历和会计核算工作经验。从决算审计本身看要求参加审计的人员既要有精湛的业务技术，又要有较高的政策水平，既要懂手工操作，又要会上机处理，既要有发现问题的敏税目光，又要有较强的分析解决问题的能力。从长远看，要在把好用人关的同时，加大“三新”培训力度，注重审计能力的培养，努力造就一支高素质的审计工作队伍。
2.实行信息报告和预警制度，健全和完善审计的参与介入功能。在信息报告方面：一是与会计财务工作有关的文件、制度、计划和工作动态均要报审计部门备案。二是要求被审计单位针对自身情况充分提供有关会计财务决算风险及问题，使审计人员更好地了解被审计单位的实际情况，帮助审计者进行科学判断。三是要充分听取被审计单位的意见，开好普通职工座谈会，二级机构负责人座谈会，广泛收集相关的信息资料，辅助审计。四是根据需要设置举报箱，多形式多渠道地收集与审计内容有关的材料。在预警方面：对踩着“红线”走，打“擦边球”的现象，要及时予以警示，同时及时向上级反映情况。具体可采取突击审计和预防审计，即在通知的同时进驻审计现场，避免给被审计单位弄虚作假以可乘之机，同时要重视对决算准备工作的审计，认真检查清理资金，清理账务，清理财产，核实损益和年度试算平衡情况，提前介入年终决算工作。
3.实行横向扩充和纵向深入，健全和完善审计的全方位监督网络。在宽度方面：一是要建立完善的日常业务监督制度。健全日常监督管理档案，为年终决算审计提供参考依据，有必要将复核、事后监督、主管坐班、分管行长检查、上级行专业考核工作按内审的标准进行统一和规范，逐步形成决算审计的日常监督网络，把审计监督扩展到事前和事中监督，全方位地保障、增强审计的预防和控制功能。二是要完善后续审计制度。把后续审计列为审计过程的必经环节，确保审计工作的严肃性和整改的有效落实。在深度方面：主要是拓深审计的内涵，逐步实现由合规性、技术性审计向政策性、效益性审计的转变，实现监督型向监督服务型审计的转变，实行标本兼治，扩大审计工作对效益和管理的影响和渗透。作为内审部门要积极参与本单位的管理，主动地研究对策，提供解决方案，为被审计机构提供切实可行的管理建议，促进被审单位经营管理水平的提高，通过审计活动，提升内审部门的作用和价值，实现审计在经济管理中的作用。
4.实行人机组合和目标管理，健全和完善审计的质量保证体系。一是要运用计算机进行辅助审计。为缓解审计力量不足与繁重的审计任务的矛盾，使审计人员从繁重的技术性审计中解脱出来，提高审计工作效率，必须健全计算机网络，将审计技术与电子信息技术有机结合起来，运用计算机代替手工操作进行快速科学的分析、归纳和判断，给审计人员在审深、审透、审实方面创造有利条件。二是要实行审计责任追究制度。进一步明确审计人员的职责权限，根据审计风险、审计内容等量化审计责任和考核标准，审计人员要明确分工，分清责任，推行目标管理。三是要合理确定审计人员的年终奖励，奖额可控制在其工资额的5%，对未发生审计事故的发放年终奖，对内审人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、审计不力的，该发现未发现或者隐瞒不报造成重大损失的，要追究审计人员的责任，相关责任人不仅不能享受奖额，还要对其按年终奖额进行经济处罚，做到有奖有罚，奖罚分明，以增强风险审计和责任审计意识，提高决算审计质量。
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