编者按：本文是澎湃新闻就北洋政治转型对严泉教授的访谈，此处由严教授授权爱思想网发布。
1912年中华民国肇建，伴随共和制度的建立，制定宪法作为民主政治建设的奠基性工程，在民国早期也成为令人瞩目的政治活动。从《中华民国临时约法》的制定开始，到1920年代初期的"联省自治"运动，再到1923年《中华民国宪法》正式文本公布，在形式上终于完成近代中国首部共和制宪法的制定。
然而长久以来，民国初年的政治生态通常被公众认为是中国近代史上最不光彩的一页。在传统史家眼中，军阀混战、政局动荡、社会失序就是叙述这段历史的基调，北洋军阀的专制统治是人们对民国早期政治的固化认知。
民国早期的宪政运动为什么最终会失败？与晚清资政院相比，民国初年的立宪活动有何进步？当时国会议员的工资发放情况如何？议员贿选是不可避免的吗？在当时的制度环境中，中国的民主转型是否有成功的可能性？民国初年失败的政治实践，带给我们哪些经验和教训？
围绕上述问题，澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访了上海大学文学院历史系严泉。他的博士论文即研究1913-1923年的中华民国首届国会制宪，以扎实的文献史料和政治学分析方法重返历史现场，并对民初制宪的失败做出深刻反省。随后在其论文的基础上出版了《失败的遗产：中华首届国会制宪，1913-1923》（广西师范大学出版社，2007年），获得学界好评。除此外，他还著有《民国国会与近代中国法制建设》（商务印书馆，2014年）、《民国初年的国会政治》（新星出版社，2014年）等。
澎湃新闻：长久以来，无论是在历史教科书还是普通公众的印象中，民国初年的政治生态往往被描绘为军阀割据、混乱黑暗、腐败丛生，您曾对民国国会政治进行过深入考察，那么真实的历史情境是这样吗？
严泉：我们对于民国初年的政治生态要分阶段考察，不能对每个阶段都做相同的判断。1912年到1928年的北洋时代，现在一般分为四个时期：1912到1916年是袁世凯北京政府时期，1916年到1920年是皖系北京政府时期，从1920年直皖战争到1924年第二次直奉战争是直系北京政府时期，最后四年是奉系北京政府时期。
简单地说，教科书上和大众印象中的军阀割据，基本上发生在袁世凯死后，而且从内乱程度上来说，最严重的时候发生在1924年到1928年奉系北京政府时期。这一方面与奉系军阀的特点有关，他们受的新式教育不多，出身低微，比如绿林土匪，与皖直系军人相比较，现代化的因素比较少。同时，也要注意到1924年国民革命开始兴起。北方自身有内乱，加上南方国民革命的兴起，双方都想用武力统一，南北碰撞造成了全国性的大混乱。
而我自己则觉得这段时期总体处于一个政治制度转型时期，毕竟辛亥革命告别帝制建立了共和制。特别要注意的是，当时世界上能采取民主共和制的国家是不多的，比如我们熟悉的美国、法国采取的是共和制，而亚洲只有中国采取共和制。所以，一个新制度从诞生到发展，必然要付出转型的代价，我认为所谓"军阀割据、混乱黑暗"都属于转型的代价。
与此同时，我们也要看到转型的进步一面。比如我们熟悉的新文化运动，和春秋时期的百家争鸣比较相似，它确实反映出当时政治自由化的特点。如果没有这种氛围，我们很难想象能够发生新文化运动这样的思想解放事件。
其它还有一些进步，比如1913年宋教仁案的审理。从审理过程来看，的确体现出民初司法审判独立性的特点，这在过去传统帝制时代是很难想象的。为维护司法独立，司法总长许世英不惜以辞职与大总统及国务院相抗衡，坚持由上海地方审判厅审理。而上海地方检察厅依法对涉案嫌疑人国务总理赵秉钧发出传票，并函请北京地方审判厅协传赵秉钧到沪归审，尽管最后受到二次革命的影响，宋案不了了之，但是从它的过程来看，体现了司法审判独立，对于今天也有启示。
还有1912年4月的时候，袁世凯任命张元奇、荣勋为内务部次长（副部长）。按照《临时约法》的规定，袁世凯有权任命次长，但是必须根据当时的官制通则（组织法）。官制通则规定内务部只能配置一位总长（部长），一位次长，而袁世凯一下子任命了两位次长，显然是违法的。他任命在先，修改官制在后。既然要修法，就必须要获得当时的议会，即临时参议院的同意。所以，他把官制通则的修正案提交到了参议院，但是参议院当时认为他违法任命在先，然后再提交修正案，其实是事后的追认，所以参议院就否决了官制通则修正案。
无论是《临时约法》作为国家临时宪法的权威，还是参议院作为立法机构的权威，至少在1912-1913年的时候还是起作用的。当参议院把官制通则修正案否决掉以后，袁世凯就被迫撤销了两位内务部次长的任命。可见在当时的氛围中，他基本上还是尊重立法机构和《临时约法》权威的。
当然，我们也不否认普通民众在转型过程中付出的成本代价。在中国，尤其体现在内部动乱上，不光是战争，还包括政府在面临灾难时候的失职行为。如果我们用中日普通民众的生活做比较，尽管日本没有内乱，但到了二十世纪三四十年代的时候发动了侵华战争与太平洋战争，所以它的民众同样要为军国主义付出沉重的代价。从普通民众的生活来讲，同样是困苦不堪的。日本也为它的现代政治制度转型付出了沉重的代价。
总的来讲，相比较后来国民政府的党国体制，我个人认为北洋时期的转型成本比较低。内战规模是很关键的一个指标，北洋系之间内战规模最大的一次是1924年9-10月份的第二次直奉战争。直系和奉系在这次战争中投入的兵力超过四十万人，战争持续一个半月的时间，死伤万余人。此前的直皖战争、第一次直奉战争，规模都不大，时间只有一周左右，死伤人数几百或二、三千人。而在国民政府时期，比如1930年的中原大战，双方投入的兵力一百四十万余人，为时八个月，死伤人数超过三十万人。因为战争发生在人口密集的中原地区，民众受其其害。著名历史学家郭廷以先生指出，仅河南一省，灾民就超过一千五百万人，每天饿死一千多人。所以我们在评价这段时期时要有一个比较的、相对的视野。
澎湃新闻：中国近代的立宪运动从晚清资政院开始，经过辛亥革命后的"临时参议院"，直到1913年4月8日，第一届民国国会才在北京成立。与晚清资政院相比，民国初年的立宪活动有没有进步？
严泉：总体来讲，与晚清的资政院相比，民国初年的立宪活动有一定的进步，可以从三个方面分析：
一是政治参与度的扩大，主要体现在议会选举方面。清末资政院有一半民选议员是咨议局间接选举产生的，一般来讲，清末的选举是咨议局的选举。当时符合资格的选民大概170万左右，但并不是每个人都去投票。这个比例对当时整个人口数来说，特别是成年男性比例来说是特别低的。
到了三四年之后民国第一届国会选举，从选民人数来说，有一个急剧的增长，符合选举法规定的人数差不多占总人口的10%，将近有四千万。当然我们不说所有的人都会出来投票，但即使有一半的人投票，也有两千多万人，远远超过咨议局的选举规模。
从这个意义上说，我们要承认政治参与度的扩大。因为立法机构代表民意，肯定要体现出民意代表性的高低，这是从中央层面来看。其次还有地方的选举，包括地方省议会的选举、甚至一些地方县一级也有选举。
二是从议会职能的角度来看。议会有两大职能，一是立法，二是行政监督。在立法方面，首要任务就是制定宪法，宪法是母法，国家的根本大法，制定宪法是所有立法工作的重中之重。晚清新政的时候，当时资政院就没有权力制定宪法大纲和草案，而在民国时期，不管怎么说，议会有权制定国家的根本大法。在行政监督方面，当时议会有个很重要的权力，就是对政府工作进行质询，这是议会一个重要的监督权力。无论是民国初年的临时参议院还是第一届国会，以及后来的第二届国会，质询权在一定程度上还是得到应用的。
例如1917年4月，当时第一届国会针对财政部总长、次长涉及受贿的违法事件质询当时的国务院总理段祺瑞。段祺瑞是一个军人，但是由于他担任总理，按照当时《临时约法》和国会相关法律规定，他必须要出席国会，接受议员的质询。通过今天的议会档案来看，那次质询充满了火药味。议员的问题很尖锐，直接问总理知不知道这件事情，甚至有的议员还知道财政部官员受贿银票的钱庄，这说明已经掌握了一定的信息。最后在这种质询压力之下，段祺瑞作为总理就不敢包庇财政部的官员，允诺严肃处理彻查。事实上，到了第二天，结果就出来了，当时的财政总长被免职，后来由于证据确凿还被判刑，成为北洋时期第一位因为受贿作为刑事犯罪而被逮捕的政府高官，具有一定程度的现代意义。
三是机构性质有所转变。晚清资政院的机构性质是准议会机构，仅从它的代表性来看，资政院不是完全的民选，因为它的议员有一半是所谓钦选，皇帝来挑选，有一半是所谓民选，是由地方的咨议局选出来的，所以它的民意代表性是不够的，这和民国时期的参议院和国会相比是不一样的。当时国会基本上是通过两级的选举制度选出来的，不可能是政府方面任命的。从民意代表性来讲，就出现了一个转变，从准议会到正式议会的政治形态转变。
澎湃新闻："岁费"是民国国会议员的专职薪酬，有的学者认为当时政坛腐败的原因是第一届国会制定的岁费太高而导致议员们自视甚高、互相攀比，还有学者认为政府无法保障岁费的实际发放是导致议员折腰的关键因素，您对此有何看法？
严泉："岁费"相当于议员的年薪，参议院在讨论岁费标准的时候就有争议，媒体也做了很有意思的比较：当时美国国会议员每年的薪水折合民国时期的银元，大约年薪是7000元，法国议员是5000元，日本议员是2000元。如果和国外议员的年薪相比，我们正好取了中间数，一年是5000元。当时媒体就批评说我们的薪酬比日本还高，而中国经济发展水平并不如日本。但是如果我们把议员年薪和政府高官的年薪作比较，发现又不算太高。因为当时政府总长的年薪是超过一万的。这样相比较，议员的薪酬还不到政府总长的一半，有些议员就认为不算太高。
我觉得这个问题主要还是要看当时岁费发放的情况。由于北洋政府时期，特别是1916年之后，财政比较困难，经常出现政府拖欠岁费发放的情况。这样就造成了一些本身生活不是很宽裕的议员的生活困境，所以这也是为什么这一时期出现了腐败。这是一个很重要的因素，因为岁费不能及时领取，为了养家糊口，议员们自然而然就要想其他办法了。
我们过去熟悉的曹锟贿选，现在有的专家对此有另类解释。贿选当时是秘密进行，不是大张旗鼓地开展，对有的议员来讲，曹锟给的5000元报酬正好是一年的岁费。所以有人认为这是曹锟在自己掏腰包帮政府补发拖欠议员的岁费，因此并不是贿选。杨天宏先生的研究表明，从法律证据上来判定曹锟贿选并不是很充分。曹锟倒台之后，
因为法律证据不足，贿选调查也就不了了之。所以从这个事情上可以看出，当时议员的生活不是我们想象得那么宽裕，这与政府的财政状况有关。
澎湃新闻：1918年8月12日，第二届民国国会（又称安福国会）成立，相比于第一届国会，新国会有哪些特点是值得注意的？
严泉：第二届国会构成和第一届不太一样。我们一般认为第一届国会体现了激进性，它主要表现在国民党议员在国会居于相对多数的优势地位。而且由于他们是国民党人，年纪比较轻，经历比较单一，很多人都是从留学生开始从事革命斗争，所以表现得比较激进。有时议会政治活动中会出现打架的场面，虽然不是天天出现，但的确出现过。
第二届国会由于其构成主体不是国民党人，而基本上是以当时所谓士绅为主体，这些人与传统的士绅不太一样，超过一半的人受过新式教育--不论是出国还是在国内，所以有一定的新式教育特点。这体现在两点上，一个是保守性，还有一个是常态化。保守性是相对于第一届国会的激进色彩而言，冲突性较低，类似由于打架、争闹造成议事中断的现象还是比较少的。基本上大家还是能够妥协合作，这就体现了保守性。
其次，议会必须要保持正常运转才能履行它的职能。只要议会不是一块橡皮图章，议会的制宪立法和行政监督职能都必须得到有效执行。从第二届国会的历史来看，还是发挥了这样的功能。举两个例子：一个是制定宪法草案。和第一届国会比起来，第二届国会制定草案还是比较顺利的，而且从法学角度讲，宪法草案的水准也比较高，没有出现制度性的缺陷，基本上是按照英国议会制的特点来设计国家的宪政体制。
第二从行政监督角度讲。我们一般认为这一届议会是皖系军阀操纵，但实际上还是按照议会自身职能来运作的。比如它有个重要的职能--审议政府财政预算。国会在审议1919年政府总预算的时候就做出了一件很了不起的事情--裁减了预算中的军费支出。因为当时国家处于南北分裂的状态，从武力统一的角度看，肯定要编列庞大的军费预算。但是有很多议员认为，如果军费预算太多的话肯定会影响其他方面的财政投入，比如教育、经济、民生方面。此外，还出现重复编订军事预算的情况，虽然编列在不同的部门，但却是同一笔支出。最后在审议的时候，国会毅然决定作出裁减不合理军费支出的决定。在数额上，裁减了大约20%的预算，因为当时是皖系军人控制政权，国会能把军费裁减掉20%，还是挺不容易的。
这届国会同样对政府有很多监督，包括质询权的行使。在这届国会存在的两年左右的时间里，国务总理迫于压力一般都能到议会接受质询，甚至议会还对国务总理的工作提出质问，对他的违法行为提出弹劾。这虽然有派系斗争的影响在里面，但是能够公开质询与弹劾，均能依据当时《临时约法》的规定。
例如议会曾经弹劾国务总理钱能训。当时钱能训在南北议和中比较偏向南方，并且同意商谈南北两个国会合法性问题，这就触动了第二届国会（安福国会）的利益。当时弹劾他的时候，议会举出两个重要的理由：一是政府在发行国债的时候，总理没有事先征询国会的意见。按照《临时约法》的规定，发行国债属于增加国库的负担，事先要征询国会的意见。只有国会同意，政府才能发行公债，显然政府违法在先。二是人事任命方面。当时政府高官任命的同意权在议会。钱能训在任命一些政府高官的时候，也没有事先征询国会的同意。所以当国会提出这两条质询的时候，钱能训作为总理无言以对，尽管他知道这里深层次是有南北议和的因素，但是作为国会来讲是有理有据。很快由于中国在巴黎和会上陷入外交困境，钱能训再次受到国会议员的弹劾，不久就辞职下台了。
澎湃新闻：传统上认为《中华民国临时约法》及《天坛宪法草案》中规划的政体制度是模仿英法的责任内阁制，而您则把它命名为"超议会内阁制度"（简称"超议会制"），这种"超议会制"与前者有何区别？
严泉：对一个政体制度作判断分析可以考虑两个角度。
一是权力分立。采取英美式的政治体制必然体现出三权分立，国家权力在立法、行政、司法方面，像三根柱子一样呈现出鼎立的状况。从权力分立来说，《天坛宪法草案》表现出一个特点，那就是议会权力在设计时出现了一权独大的现象。议会权力在设计的时候应该主要从立法范围内设计，如果出现了外溢现象，即侵犯了行政和司法权的时候，就破坏了权力分立的原则。
从《天坛宪法草案》对议会权力的规定来看，涉及侵犯司法权时，有一个很重要的规定就是宪法的解释权。我们通常意义上认为，宪法解释权在美国属于最高法院，是司法权的内容；在欧洲国家一般会设立宪法法院行使宪法的解释权。但当时《天坛宪法草案》设计的时候，把宪法解释权赋予国会，这就侵夺了司法的权力。所以这是一权独大。
从行政权来讲，当时议会拥有人事的同意权，即政府部长的任命必须获得议会的同意。在总统制的国家，比如美国，议会有这个权力是正常的。但当时中国效仿的是英法的责任内阁制，按理议会是没有这个权力的，自然而然就体现了议会权力的扩大。
二是权力的制衡。三权分立最重要的不仅是分立，而且权力之间要互相制约，只有制约才能达到平衡的状态，保证政治体制的正常运转。从当时《天坛宪法草案》设计来看，议会拥有一项很重要的权力--对政府的不信任权，通常称之为"倒阁权"，也就是议会对政府的政策不满可以表示对政府不信任，这样政府就要提前解散下台。作为反制措施，政府有权提前解散议会，重新进行议会大选。两者实际上就是一种制衡的关系。
但在《天坛宪法草案》出台时出现了一个怪现象，议会拥有不信任权，但是政府没有解散权，这就打破了权力平衡的关系，也是不符合当时"责任内阁制"原则。"责任内阁制"起源地英国，严格规定了不信任权和解散权的平衡设计，法国则是有限制的解散权，即政府要解散众议院就必须获得参议院的同意。但即使有所限制，也是规定了政府有解散权。但是在《天坛宪法草案》里政府是没有解散权的，只是单方面规定了议会的不信任权，实际上就违反了分权与制衡的原则，造成立法权力的至上。从法理上讲显然就违反了"责任内阁制"的原则。这是我对"超议会制"的定性。
澎湃新闻："猪仔议员"是我们长期以来对民初国会议员形成的刻板印象，当时的议员是如何选举产生的？贿选舞弊行为是不可避免的吗？
严泉：当时国会的选举是效仿美国和法国的两院制度，国会分为参议院和众议院。众议院代表人民，参议院代表地方，实行不同的选举制度。众议院按照每80万人选择一名众议院议员的比例分配到每个省进行选举。参议院议员主要由各省省议会选举产生，少数参议员由专门的选举会选举。比如华侨可以选举参议员，少数民族地区（蒙古、西藏、青海）可以专门设选举会选举参议员。
从选举方式来看，当时主要采取复选制，今天可以称之为间接选举制。参议院已经是间接选举制，而众议院选举，第一步选出初选人，初选人由选民直接选举产生，并不是正式当选人。第二步是复选举，由初选人选举复选当选人，而复选当选人就是正式当选人。比例为1：50，即50位初选人选出1位复选人。从制度设计上来讲，的确是为贿选开了一个口子。在选举初选当选人的时候，相对来讲比例比较大，到了复选阶段则不同，50位初选当选人可以选一位复选当选人。设想一下，如果某个省有20个名额，那么在第二阶段选举的时候只要有1000位初选当选人就可以选20位复选当选人，这就可能造成贿选。
当然，这还与当时中国的民情有关。毕竟刚开始选举时，很多人可能把议员当成官来做。对于有经济实力的人来讲，必然会不择手段来当选。我们承认一方面当时贿选现象比较严重，但是也有一些非贿选的现象。比如张朋园先生在研究第二届国会选举时就举了一些个案，比如当时有人在北京参选时就不买票，而且还邀请自己的对手一起辩论。还有的地方，好像是天津，为了鼓励选民投票，给选民发路费补助，这些当然是积极的现象。
如果进一步拓宽视野的话，我们会发现在民主化的早期阶段，贿选是具有一定普遍性的，哪怕是英国这样的老牌民主国家，一直到19世纪晚期选举改革时，贿选还是很多的。因为有的老选区，选民已经很少了，但是议员名额还在，这样就很容易造成贿选。从这个意义上讲，贿选并不可怕，关键是如何通过一次次的选举，在制度方面像发达国家那样制定完善的惩治选举舞弊的法律。同时随着选民的公民意识提高，慢慢会认识到自己的公民权力比被花钱收买重要得多。所以从这个意义上讲，一方面我们要承认贿选是存在的，但是不能说它永远都存在，要做一个客观的认知。
澎湃新闻：如今提及1920年代的联省自治运动很容易让人联想到军阀割据与地方分裂，但事实可能正好相反，例如赵恒惕在湖南开展的省宪实践。民国制宪中如何处理国家（中央）与地方的权力关系？
严泉：从统一观来讲，一个国家有两种统一方式，一种是武力的方式，另一种是和平的方式。对于中国人来说，我们最熟悉的还是武力统一。联省自治的失败或者说中断，源于1927年的北伐，而北伐从定性来说就是标准的自南而北的武力统一。
如果对统一方式有全面的认知，今天来看联省自治，不管它是成功还是失败，从制度建设上讲，是和平统一的方式。当时大家希望第一步通过省自治，每个省制定自己的宪法（模仿美国，每个州有自己的宪法），然后进行省长、省议会的选举，进行省自治。第二步，每个省派出代表，组成一个中央政府（当时叫联省政府）制定宪法，进行中央政权的建设。所以从这个意义上说，联合自治不等同于国家分裂。因为它最后的导向是国家的统一，只是考虑到当时中国分裂的状况，希望用和平的方式达到国家的统一。从这个意义上说，再过一百年来评估联省自治运动的话，它的现代意义更大，包括对于海峡两岸未来的统一，也有一些借鉴意义。
从当时处理国家与地方的关系来讲，1923年第一部民国正式宪法的制定体现出了中国特色。在当时的背景下，这部宪法一方面总结了民国建立十年来国家在处理中央和地方权力关系方面的一些历史经验，另一方面也适当借鉴了国外的经验，包括美国的联邦制度、当时最新式的魏玛德国联邦制度。
从制度上分析，还是有一些具有中国特色的制度内容在里面。比如：第一，我们通常认为联邦制只是强调中央和地方的分权不一样，而在1923年民国宪法里体现出了德国式的合作联邦制特点--中央和地方不仅分权，在有些领域是可以合作的，比如财政、教育、文化事业等方面。民国宪法在设计的时候也适当借鉴了这样的方式，毕竟中国在传统上是大一统的国家，绝对地把中央和地方的权力划分开来其实也不现实。所以即使采取联邦制也要体现出中央和地方合作的关系。
第二，在制度设计的时候，通常会面临如何处理中央和地方权限的问题。既然采取联邦制，中央和地方是平等的法人地位，它们的权力都来自宪法规定，而不是中央赋予地方权力。那么，当中央和地方出现争议怎么办？在这部宪法里我们看到了法治的思维，当时很明确地规定由最高法院裁决处理中央和地方的权限。这就体现了法治思维，
而不是我们中国人熟悉的由中央来裁决。当地方之间发生争议，比如江苏省和浙江省发生争议，由参议院进行裁决，因为参议院代表地方，它作为立法机构可以有这样的权威进行裁决。
第三，我们知道中国一个省相当于欧洲一个国家，省自治也会造成一定意义上的省权独大与分离，所以为防止地方势力坐大，宪法设计的时候，在省自治之下赋予了县自治的地位，这就是我说的"地方二次分权"。以这种方式，省权又受到了县自治权的制约，所以实现了地方的二次分权，同时也有效化解了省一权独大的情况。所以当时不是我们所认为的单纯模仿西方，而是考虑到中国的国情，有制度方面的创新。
澎湃新闻：一般认为，袁世凯1914年非法解散国会，是使用非法手段破坏制宪进程，应为民初关键的政治制度转型失败承担主要责任。这样的评介对于袁世凯来说公平吗？
严泉：这个评价是一种所谓后果式的评价。任何事都要有前因，才有后果。这方面推荐陕西师大张华腾教授的研究，他主要研究袁世凯和北洋新军。
总的来说，袁世凯属于实用主义政治家。他没有很明确的政治理念，所以在清末新政的时候，当立宪对他有利的时候（袁有机会通过立宪担任总理大臣），他就会变成一个支持立宪的政治人物，但这并不能说明他对立宪有多了解，或者在政治理念方面是个立宪主义者。
同样地，因为如果在满清，袁世凯最高也只能做到总理大臣，而且位置也是不稳定的，因为他是汉人。但是如果民国建立，他能做民国总统的话，从中国人传统思维来讲，总统就相当于皇帝了，这个职位自然对他有吸引力。所以袁世凯在辛亥革命、民国成立的创建过程中，能够有这么大的转变，与他的利益诉求有关，也不是说他对共和政治了解多少，而是他认为新制度给他带来的利益大于旧制度。
我们如果讲袁世凯在1914年非法解散国会，使用非法手段破坏制宪进程，最后导致政治转型失败，还是要做一个时间节点的划分。这个节点是1913年10月31日《天坛宪法草案》的制定完成。
在此之前，袁世凯介入制宪等活动应该说是合法的，也就是说他希望以合法的方式来影响制宪进程。他希望宪法草案最后形成的政体制度的最好是总统制，这样对他的权力是有利的。从实施过程来看，他介入的方式，包括请议员吃饭、派代表去陈述、在媒体上制造舆论、授意部下通电国会表达制度诉求，都是合法的。但是在这之后，包括取消国民党议员的资格、停止国会运作，就是非法的。
《天坛宪法草案》制定完成之前的袁世凯对国会基本上是尊重的，有一个重要的史实：国会是在天坛祈年殿这个地方制宪，无论是议员的交通补助、出席费，还是制宪会议正常的行政支出，都是需要经费的。这个经费当时财政部有专门拨款，档案中记载，财政部专门拨了3000元给制宪议会作为行政经费支出。从这里看得出来，议会的制宪活动还是有保障的，不光是时间、地点，还有经费。
所以对袁世凯这样的政治人物，一方面要承认他有历史局限性，即对新式民主制度认知有限；另一方面要看到他实用主义的特点。他毕竟是一个政治人物，要对自己的利益深谋远虑。
澎湃新闻：回望民国初年的宪政实践，制度设计中存在哪些缺陷？今天我们可以从这段历史中吸取哪些经验和教训？
严泉：一是国家政体制度的选择。大家熟悉的有议会制、总统制。而这两种制度各有利弊，除了考虑一个国家的历史、文化、传统等因素之外，还要考虑到当时的实际情况，特别是政治格局特点。没有最完美的制度，只有最合适的制度。
考虑到中国传统，无论是民国初年还是此后的政治发展，法国式的半总统制度比较符合中国的传统。这种半总统制，也叫双首长制，国家既有总统也有总理。有总统比较符合我们行政集权的传统，我们总觉得国家要有一个有实权的总统。有总理比较符合民主政治的特点，总统的权力要得到一定的制约。从法国经验来看，1958年之后采取的半总统制也获得比较好的发展，而此前的法国，特别是第三、第四共和国都是非常混乱的，因为采取的都是议会制。中、法两国的传统还是比较相似的。
二是国家结构的选择，即如何处理中央和地方的关系。我们常见的也有两种，一是单一制，另一个是联邦制。同样，联邦制比较适合中国当时的实际情况。民国初年设计出的那套具有中国特色的联邦制度，给我们留下了深刻的印象。就像现在很多学者认为中国的财政制度是财政联邦主义，采取这样的改革是为了适合现代国家制度建设的需要。
三是政治妥协的重要性。民主政治和暴力革命是不同的，很多时候需要策略性妥协，达成重要的共识。比如辛亥革命导致民国的建立可以说是一种策略性妥协，让袁世凯担任临时大总统也是。但是立宪却不同，立宪最后设计出一个什么样的政治制度，这实际上是一种制度性妥协。制度性妥协不是策略性或者一时性的，而是把大家的利益通过一个国家的根本大法--宪法上得以体现。这样的话，大家能感觉到如果按照这个制度运作的话，以后大家的利益能通过国家宪法得到保障和体现。所以制度性妥协是非常重要的，立宪能否成功，往往看各种政治力量能不能达成制度性妥协。达成之后，各种政治与法律规范才能运转下去。
四是要有政治渐进主义思维模式。民主化进程是长期性的，这不是为倒退找借口，而是一个渐进式的发展。著名的美国学者塞缪尔·亨廷顿对民主化的研究对我们有一个启发，他认为对很多国家来说，第一次民主化往往是失败的，但是由于人们能够吸取经验，第二次或者第三次成功的概率就比较高。
放在中国的历史上看，北洋时期其实也就十几年时间，真正存在议会政治不到十年的时间，中间有好几次都中断了。从这个意义上讲，我认为在观察这一时期的议会政治民主化进程时，不要试图通过这十年得出一个结论性的看法，这显然不是太客观，因为毕竟时间很短，很多国家的民主化进程都是上百年。
五是政治改革的心理。中国人对现代民主政治还是不太熟悉，往往对民主有两种看法，一是民主完美论，把民主政治描绘得非常完美，因为民主政治在中国时间比较短，大家会想象得很完美，而一旦发现它不完美，就会造成极度失望，这是不太好的心理认知。实际上今天美国的政党政治也存在很多问题，类似像《纸牌屋》这种美剧体现出来的那样。政党政治有公开竞争，也有内幕交易等黑暗的一面，但是没有办法，现代民主政治需要这样一个平台和工具。二是避免思维从宪政万能论到宪政无能论的转变。这和民主完美论有一定关联，一开始是宪政万能论，因为我们中国人接受宪政民主是从工具性的角度，特别是强调宪政民主与国家富强的关联，而西方国家是先从公民权利，即私权的角度来接受它。所以我们往往一旦看到民主政治不能在短时间内让国家富强起来，就会迅速对它失望，认为是无能的政治体制。所以1924年之后国民革命的兴起，其实就是知识界的这种宪政无能论思维的外在体现。
最后，从民主政治发展的阶段性来看，我们必须承认它是有阶段性的。所以对民国时期的民主化进程进行评估时，我觉得一个重要的指标不应该是20世纪的民主，而应更多地考虑到19世纪民主政治的指标。因为它存在阶段性，只要认为它还是处在早期民主化阶段，就还是应该用早期民主化的标准来评价它，而不是用现在已经比较发达、成熟的民主政治来评价。
